In Binnenlands Bestuur stelde Schulinck Sociaal Domein onlangs dat het indienen van een bezwaarschrift en de daaropvolgende volledige heroverweging niet mag leiden tot een verslechtering van de positie van de belanghebbende. Zo geformuleerd lijkt het alsof bezwaar maken per definitie niet tot een verslechtering kan leiden. Maar volgens hoogleraar Coen Modderman ligt dit echter aanzienlijk genuanceerder en is het zeer riskant om dit op deze manier te presenteren.
Bezwaar maken zonder risico? Zo simpel is het niet
Soms is een verslechtering ten aanzien van de bezwaarmaker zelf wél toegestaan, stelt Coen Modderman
In een bijdrage aan Binnenlands Bestuur zette Schulinck Sociaal Domein onlangs het een en ander uiteen over het verrichten van een volledige heroverweging in de bezwaarprocedure. Daarbij wordt – terecht – ook aandacht besteed aan het zogenoemde verbod van reformatio in peius (verandering ten nadele).
Hierbij wordt – ten onrechte – helemaal aan het einde van het artikel aangegeven: ‘Het indienen van een bezwaarschrift en de daaropvolgende volledige heroverweging mag niet leiden tot een verslechtering van de positie van de belanghebbende. Dit noemen we het ‘reformatio in peius-beginsel’.’ Het op deze manier vermelden hiervan, is zeer riskant. Zo gesteld, lijkt het namelijk alsof het verbod van reformatio in peius er voor belanghebbenden voor zorgt dat bezwaar maken per definitie niet tot een verslechtering kan leiden, terwijl dit aanzienlijk genuanceerder ligt.
Een ‘reformatio in peius’ ten aanzien van de bezwaarmaker is in beginsel inderdaad niet toegestaan. Dit biedt soms bescherming, maar vaak gaat die beschermende werking helemaal niet op.
Schulinck spreekt in de eerste plaats te breed van ‘de belanghebbende’. Een bezwaar van de ene belanghebbende (bijvoorbeeld een derde-belanghebbende) kan natuurlijk wel degelijk tot een verslechtering in de beslissing op bezwaar ten aanzien van de positie van een andere belanghebbende (zoals de geadresseerde van het primaire besluit) leiden. Het gaat bij dit verbod om de indiener van het bezwaar.
En soms is een verslechtering ten aanzien van de bezwaarmaker zelf wél toegestaan. Want, zoals uit de parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht (en ook de jurisprudentie) blijkt: een verslechtering in de beslissing op bezwaar mag in beginsel toch plaatshebben, indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de bezwaarmaker bevoegd zou zijn. Het zonder deze (en andere) cruciale nuances weergeven van het verbod van reformatio in peius in bezwaar, kan een illusie van beschermende werking creëren bij personen die overwegen om bezwaar te maken. (Zie uitgebreider de stukken waarnaar wordt verwezen in deze bijdrage aan het NJBlog.)
Het is niet de eerste keer dat dit mis gaat. Wat hierbij allicht niet helpt, is dat de Algemene wet bestuursrecht op dit punt niet informatief is. In artikel 7:11 lid 1 staat alleen maar: ‘Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.’ Het verbod noch de uitzondering erop staat hier dus in... je moet het er eenvoudig gezegd zelf maar bij bedenken (dan wel jurisprudentie, Kamerstukken en/of juridische literatuur raadplegen).
Zo ontstaat ruimte voor ruis en onjuiste/ongenuanceerde communicatie. Het zou daarom beter zijn als de wetgever over dit verbod – en eventueel ook andere (bestuursrechtelijke) kwesties – meer open kaart zou spelen. Dan wordt de wet voor een gebruiker (zoals een burger, een ondernemer, een ambtenaar of dus een kennis- of mensenrechteninstituut dat erover informatie verstrekt) duidelijker en informatiever.
Coen Modderman is hoogleraar Recht in de decentrale overheden aan de Open Universiteit en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.