Hoe maak je een volledige heroverweging in de bezwaarprocedure?

Auteur kennisbijdrage: Wout Mentink

In de bezwaarprocedure moet het college een volledige heroverweging maken. Ook moet het college een besluit nemen op basis van de actuele situatie. Maar wat betekent dit precies? Moet het college de aanvraag helemaal opnieuw toetsen? En betekent dit ook dat een bezwaarmaker tijdens de bezwaarprocedure nieuwe gronden en stukken mag blijven indienen? Het antwoord op beide vragen is ja.

Volledige heroverweging

Als een belanghebbende in bezwaar gaat tegen een besluit, dan moet het college een volledige heroverweging maken. Dat is bepaald in artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat het college niet te veel mag leunen op het onderzoek dat in het primaire besluit is gedaan. Het college moet een nieuw oordeel vormen op basis van zowel de aanvraag als het bezwaarschrift.  

Een volledige heroverweging houdt in dat het college het primaire besluit opnieuw moet bekijken in de volle omvang. Dit betekent niet dat het college al het voorgaande onderzoek aan de kant moet schuiven! Het college mag eerdere verklaringen en onderzoeken nog wel meenemen in het besluit op bezwaar. Het college moet wel opnieuw beoordelen of de juiste conclusie is getrokken op basis van alle stukken. 

Dus als de collega van bezwaar ziet dat de consulent een fout heeft gemaakt in het primaire besluit, dan moet in bezwaar de fout worden hersteld. Zelfs als de bezwaarmaker geen grond heeft ingediend over de fout. Het college mag een verkeerde grondslag of een gebrekkige motivering dus niet onder het tapijt vegen! 

Ex nunc-toetsing

Bij het opnieuw beoordelen van alle stukken moet het college vaststellen of de stukken nog actueel zijn, ook met het oog op nieuwe stukken die in het bezwaar zijn ingebracht. Er is sprake van een zogenaamde ex nunc-toetsing. 

De toetsing ex nunc (Latijn voor: vanaf nu) betekent dat het college zich moet baseren op de huidige feiten en omstandigheden. Het college moet dus nieuwe of gewijzigde omstandigheden meenemen in het besluit. Dit betekent niet alleen dat de bezwaarmaker eerdere standpunten mag aanvullen, maar ook dat de bezwaarmaker nieuwe argumenten mag inbrengen. Ook tussen het indienen van het bezwaarschrift en het moment waarop het college het besluit neemt, mag het bezwaarschrift worden aangevuld. Het college moet in het besluit op bezwaar reageren op alles wat de bezwaarmaker inbrengt. 

Ook als na de hoorzitting nieuwe relevante feiten en omstandigheden bekend worden die voor op het bezwaar te nemen besluit van belang kunnen zijn, kan dit betekenen dat het college de belanghebbende mogelijk opnieuw moet horen (artikel 7:9 Awb). Het resultaat is dan een volledig en actueel besluit, waarbij zowel de aanvraag, het bezwaarschrift als de verdere dossierstukken zijn meegenomen. 

Afwijzing van een pgb 

Dat voor het college niet altijd duidelijk is hoe een volledige ex nunc heroverweging moet worden gedaan, blijkt uit een recent gepubliceerde uitspraak van de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2022:3035).  Het college heeft de inzet van een persoonsgebonden budget voor Wmo-begeleiding afgewezen omdat de beoogde beheerder van dit budget volgens het college niet in staat was om dit goed te beheren. De beoogd beheerder was namelijk een oud-werknemer van de zorgaanbieder bij wie de begeleiding zou worden ingekocht. 

In bezwaar heeft de belanghebbende aangegeven dat de beoogd pgb-beheerder een speciale cursus heeft gevolgd. Ook heeft de belanghebbende aangeboden om de kwaliteiten van de beoogd pgb-beheerder schriftelijk of in een gesprek opnieuw toe te lichten. Het college is hier niet op ingegaan, en heeft in het besluit op bezwaar gepersisteerd dat de pgb-beheerder niet geschikt is omdat hij een oud-werknemer van de zorgaanbieder. De rechtbank oordeelt dat het college helemaal niet heeft kunnen vaststellen dat de beoogd pgb-beheerder niet in staat is om het pgb goed te beheren. Het college heeft namelijk in strijd gehandeld met artikel 7:11 Awb en ten onrechte niet alle relevante stukken in het besluit meegenomen. 

Mogelijk had het college kunnen volharden in het standpunt dat de beoogd pgb-beheerder inderdaad niet geschikt was voor deze rol, maar dan had het college de nieuw ingebrachte informatie wel kenbaar moeten meewegen in het besluit. 

Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat het college ook geen rekening heeft gehouden met een nieuw ingenomen standpunt. De belanghebbende heeft namelijk ook een andere pgb-beheerder aangedragen. De reactie van verweerder dat een beoordeling van de nieuwe pgb-beheerder alleen in een nieuwe aanvraag kan worden gedaan, is dus in strijd met de ex nunc-toets die het college had moeten doen. 

Maar wat als de bezwaarmaker op het laatste moment nog stukken indient?

In de hierboven besproken uitspraak heeft de belanghebbende niet op het laatste moment nieuwe stukken ingediend of de nieuwe pgb-beheerder aangedragen. Uit de uitspraak blijkt dat een aantal maanden zijn verstreken tussen de reactie van het college en het bestreden besluit. Het is natuurlijk mogelijk dat een belanghebbende nieuwe stukken of zelfs een nieuwe pgb-beheerder aandraagt, juist op het moment dat het college op het punt staat om de beschikking op de postbus te doen. Ook in dat geval kan het college de tijdig ingediende stukken niet afwijzen omdat ze laat zijn ingediend. Want dat zou in strijd zijn met de ex nunc-toetsing.  

Maar om te voorkomen dat het college in dat geval de beslistermijn gaat missen, mag het college de beslistermijn opschorten met gebruik van artikel 4:15 lid 2 onderdeel b Awb. De vertraging in het besluitproces moet dan wel aan de belanghebbende kunnen worden toegerekend. Verder heeft het college ook de mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen op grond van artikel 7:10 lid 4 onderdeel c Awb. In deze bepaling staat dat verder uitstel van de bezwaartermijn mogelijk is als dit noodzakelijk is voor de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Zoals bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb).  

Het college kan dit artikel dus toepassen om de bezwaartermijn te verlengen, als relevante informatie laat wordt ingebracht, en als het voor een zorgvuldig onderzoek nodig is om belanghebbende opnieuw te horen, of om een nader (extern) onderzoek op te starten. 

Let wel op voor ‘reformatio in peius’

Wanneer de collega van bezwaar het primaire besluit opnieuw bekijkt, dan kan hij mogelijk ook ontdekken dat er een fout is gemaakt in het voordeel van de belanghebbende. De belanghebbende heeft bijvoorbeeld geen recht op 5, maar op 3 uur ondersteuning per week. Betekent de volledige heroverweging dan dat het college het besluit op bezwaar naar beneden moet bijstellen? 

Nee, dat is niet toegestaan. Het indienen van een bezwaarschrift en de daaropvolgende volledige heroverweging mag niet leiden tot een verslechtering van de positie van de belanghebbende. Dit noemen we het ‘reformatio in peius-beginsel’.