Nieuwe methode onderbouwt aantal coffeeshops

Met een methode om het maximumaantal coffeeshops te berekenen en te toetsen kunnen gemeenten hun voordeel doen. De methode is ontwikkeld door Simone van Breda, voorzitter van de Bond van Cannabis Detaillisten (BCD), op basis van bestaand onderzoek en openbare bronnen. Niet alleen het inwonertal van een gemeente speelt een rol, maar bijvoorbeeld ook het regionale verzorgingsgebied en het aantal toeristen.

Nieuwe betekenis

Bijna alle gemeenten met coffeeshops maximeren het aantal vestigingen, weet Van Breda. Er zijn een paar uitzonderingen. ‘De gemeente Amsterdam kent bijvoorbeeld geen expliciet maximumstelsel en in een aantal andere gemeenten is sprake van een niet-uitgeput maximum. Daar is dus nog ruimte voor een aantal coffeeshops.’ Het maximumstelsel heeft sinds de uitspraak van de Raad van State (Heerlen, 2025) een nieuwe betekenis, vertelt Van Breda. ‘Sindsdien gaan gemeenten er vaker toe over om vergunningen en gedoogverklaringen voor onbepaalde tijd om te zetten naar bepaalde tijd en dus tijdelijk te maken.’

Schaarste door beleidskeuze

Coffeeshops beschikken niet over een vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn, maar opereren op basis van een gedoogverklaring, vervolgt ze. De bond wijst erop dat dit uitgangspunt opnieuw is bevestigd in de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland op 12 december 2025. Die stelt dat een gedoogverklaring ‘niet beschouwd kan worden als een “schaars publiek recht”, zoals bedoeld in het Unierecht’. Een door de gemeente gehanteerd maximumstelsel heeft wél juridische consequenties. ‘Als een gemeente het aantal gedoogverklaringen maximeert, ontstaat feitelijke schaarste. Die schaarste is in dat geval het gevolg van een door de gemeente gemaakte beleidskeuze, en niet van een rechtstreeks uit de Dienstenrichtlijn voortvloeiende verplichting. Dat betekent niet dat coffeeshops daarmee zonder meer onder het volledige schaarse-vergunningenregime van de Dienstenrichtlijn vallen.’

Rechtmatig maximumstelsel

Van Breda wijst erop dat de beleidswijziging van gemeenten directe en ingrijpende rechtsgevolgen heeft voor bestaande exploitanten en hun medewerkers. Hun investeringen verliezen hun zekerheid, de bedrijfscontinuïteit komt onder druk en de waarde van ondernemingen wordt geraakt. De uiterste consequentie is dat coffeeshops hun deuren moeten sluiten. Belangrijker nog is dat de redenering van deze gemeenten onvolledig is, schrijft de BCD, brancheorganisatie voor coffeeshopondernemers, in een deze week verstuurde brief aan gemeenteraden en burgemeesters. Gemeenten zijn pas verplicht om de vergunningsduur van coffeeshops te beperken als zij een rechtmatig maximumstelsel voeren en die rechtmatigheid hangt sterk af van de onderbouwing ervan. ‘De bevoegdheid van de burgemeester is daarmee rechtens juist ingeperkt: deze kan niet langer zonder meer een maximum vaststellen of handhaven.’

Onafhankelijk onderzoek

Het aantal coffeeshops in een gemeente moet objectief worden onderbouwd, vertelt Van Breda. In veel gemeenten is het maximum gebaseerd op het aantal coffeeshops dat op enig moment feitelijk aanwezig was. ‘Die zijn historisch tot stand gekomen. Maar je wilt eerst een inschatting maken van wat er uit een onafhankelijk onderzoek komt.’ Veel gemeenten kijken naar algemene inwonernormen, zoals één coffeeshop per 15.000 tot 20.000 inwoners. Die normen maken niet inzichtelijk hoe regionale instroom of toerisme doorwerken in het uiteindelijke maximum.’

Bandbreedte eruithalen

Ze vergelijkt het met het inschatten van de alimentatie bij een echtscheiding. ‘Hoe is dat onderzoek eigenlijk opgebouwd? Wat zijn de elementen? Het is ons gelukt om, op basis van onderzoeken van Breuer & Intraval en Ecorys in Amsterdam, Rotterdam en Helmond en openbare bronnen, de bandbreedte eruit te halen, waardoor we een betrouwbare inschatting kunnen maken.’ Het model kijkt eerst naar de relevante populatie en het regionale verzorgingsgebied. Na aannames over gebruik en koopgedrag wordt de potentiële vraag berekend en afgezet tegen een norm voor wat één coffeeshop kan bedienen. ‘Daarna kunnen gemeenten al dan niet correcties toepassen voor de bovenlokale instroom of regionale effecten. Op die manier is het ook transparant.’

Objectief en toetsbaar

Bij het meerekenen van de regio kunnen dus verschillen optreden. ‘In Rotterdam is op basis van ons model ruimte voor 55 coffeeshops, inclusief toeristische factor, terwijl het feitelijk aantal nu 38 is. Ecorys kwam in het onderzoek voor 2021 uit op 38 tot 39 coffeeshops zonder toeristische factor en op 46 tot 47 met toeristische factor. Het gaat om het objectief en toetsbaar kunnen onderbouwen van het aantal coffeeshops. Coffeeshopbeleid is de discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Die is vrij in het bepalen van het aantal coffeeshops, maar de huidige discussie over de schaarse vergunningen heeft consequenties voor de rechtspositie van coffeeshophouders.’

Normstelling via omgevingsplan

Sinds de uitspraak van de Raad van State geldt dat een maximum, mede vanwege de juridische gevolgen van een maximumstelsel, niet meer enkel kan worden gebaseerd op een bestuurlijk gewenst aantal. ‘De burgemeester blijft formeel bevoegd een maximum vast te stellen of te handhaven, maar alleen wanneer dat aantal objectief en toetsbaar kan worden onderbouwd’, staat in de brief. Normstelling via het omgevingsplan biedt een alternatief, aldus de bond. ‘Daarmee kun je sturen op locatie, spreiding en voorwaarden, zonder dat een systeem wordt toegepast dat feitelijke schaarste creëert en bestaande exploitanten direct in hun positie raakt.’ Het omgevingsplan biedt volgens de bond een ‘transparant en handhaafbaar kader waarin vestiging en exploitatie planologisch worden gereguleerd’. ‘De gemeente behoudt daarmee regie op locatie, spreiding en voorwaarden, zonder een plafond te hanteren waarvan de noodzaak steeds opnieuw moet worden aangetoond.’

Proefberekening Assen

Na een gesprek met een beleidsadviseur van de gemeente Assen vroeg deze Van Breda om een proefberekening uit te voeren. ‘De beleidsadviseur vroeg zich af of het aantal dat hij had vastgesteld, twee coffeeshops, realistisch was. Dat bleek inderdaad ook uit de berekening te komen. Als we de regio en een evenement als de TT van Assen echter meerekenden, dan ging het aantal omhoog naar drie tot vier. Het is dan een beleidskeuze, maar je hebt wel een onderbouwing. De beleidsadviseur zei dat hij er erg mee geholpen was. Het scheelt de gemeente ook een intensief en duur onderzoek.’

Normering, geen verdeling

Er zijn natuurlijk ook andere factoren die bepalen hoeveel coffeeshops een gemeente wil hebben, zoals bepaalde ideologische overtuigingen, maar voor de BCD is van belang dat een realistische inschatting van het aantal coffeeshops nu mogelijk is. Als je als gemeente het aantal coffeeshops gaat normeren in het omgevingsplan, is het normering en geen verdeling. En bij een maximumstelsel moet je dat onderbouwen, vat Van Breda samen. ‘Bij normering moet je een bepaald aantal noemen. Gemeenten moeten hier wat mee. Als ze blij zijn met het huidige coffeeshopbestand, dan is het ook niet handig om steeds met andere ondernemers te maken te hebben.’ Van Breda weet dat het experiment gesloten coffeeshopketen gaande is. ‘Maar voor de situatie met een nog niet gelegaliseerde achterdeur, kan dit ook een oplossing bieden.’