Uitgelekte regels aanbesteden: meer papierwerk voor overheid

Transparantie wordt belangrijker in de nieuwe Europese aanbestedingsregels. Dat is een groot goed, zeggen aanbestedingsexperts, maar betekent ook dat gemeenten en provincies te maken krijgen met hogere administratieve lasten.

De concept-verordening lekte vorige week uit, nadat de Europese Commissie de publicatie van de plannen had uitgesteld van begin juli naar begin september. De nieuwe regels sluiten aan bij de maatschappelijke tendens waar transparantie belangrijker wordt. ‘Dat gaat echt meer van overheden vragen’, zegt advocaat Mirthe Visser van Nysingh Advocaten. ‘Dat wordt pittig’, beaamt aanbestedingsexpert Theo van der Linden.

De uitgelekte stukken zijn nog niet definitief. Pas in september publiceert de Europese Commissie haar definitieve voorstel. En dan moet het nog door de Europese wetgevingsmolen, waarin het Europees Parlement en de Europese Raad er nog mee moeten instemmen. Maar dat transparantie een belangrijke wens is van de Europese Commissie, is duidelijk.

Needs plan

Voor aanbestedende diensten, zoals gemeenten en provincies, betekent het vooral extra werk, zeggen Visser en Van der Linden. Ten eerste is er de eis dat de overheden jaarlijks een ‘needs plan’ moeten indienen: een overzicht van alle werkzaamheden en inkopen die ze het komend jaar verwachten te doen. Zo kunnen marktpartijen zich daarop voorbereiden, is het idee. ‘Dat vraagt veel van overheden’, zegt advocaat Visser. ‘Ze moeten in een dataroom overzichtelijk maken welke opdrachten ze het komend jaar willen uitzetten. Wat ga je inkopen?’ In de praktijk zullen gemeenten al wel op een rijtje hebben wat er nodig is, ook met het oog op de jaarlijkse begrotingscyclus, maar het papierwerk dat gepaard gaat met de nieuwe Europese eis, levert toch extra werk op.

‘Transparantie is een groot goed’, zegt Van der Linden. ‘Maar hoe concreet kan je zijn als overheid? Je kunt niet altijd zo ver vooruitkijken.’ Van der Linde wijst erop dat politieke plannen en ambities kunnen veranderen, bijvoorbeeld in een verkiezingsjaar waarin een nieuw college een nieuwe brug toch ineens belangrijker vindt dan extra investeringen in het sociaal domein. ‘Het is niet altijd makkelijk om te voorspellen wat je uitgeeft. Maar de begroting kan hierin een goede indicatie geven.’

Publiceren

Een andere nieuwe eis is dat overheden eenmaal gegunde opdrachten vaker moeten publiceren. Nu geldt die verplichting alleen voor opdrachten die Europees openbaar aanbesteed moesten worden. Daarbij is de ondergrens voor opdrachten voor de levering van producten of het verrichten van diensten voor decentrale overheden 216.000 euro, en bij opdrachten voor werken bijna 5,5 miljoen euro. Gegunde opdrachten met een lagere waarde, hoeven nu niet gepubliceerd te worden. In de nieuw voorgestelde regels wordt die grens verlaagd naar 10.000 euro. Dat betekent dat er veel meer gunningen openbaar gemaakt moeten worden, ook als het onderhandse gunningen zijn, benadrukt Van der Linden.

De Utrechtse hoogleraar publieke inkoop Fredo Schotanus becijferde dit voorjaar dat zo’n 96 procent van de Nederlandse aanbestedingsopdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels worden geplaatst. In 2023 ging het om een gezamenlijke waarde van 82 miljard euro.

Van der Linden schat op basis van het onderzoek van Schotanus dat jaarlijks zo’n 200.000 overheidsopdrachten straks na gunning gepubliceerd moeten worden. Dat leidt niet alleen tot directe administratieve lasten, maar waarschijnlijk ook tot een toename van het aantal juridische procedures. ‘Transparantie is gezond, en prettig voor bedrijven’, zegt hij. ‘Maar er blijven nu veel opdrachten onder de drempel. Gemeenten bepalen zelf wie er mee mogen doen met onderhandse aanbestedingen.’ Marktpartijen zullen de openbare informatie eerder aangrijpen om een onderhandse gunning aan te vechten, verwacht Van der Linden.

Wezenlijke wijziging

Extra lasten zijn er ook bij het wijzigen van reeds gegunde opdrachten, zegt Visser. Wanneer een aanpassing van een opdracht leidt tot een ‘wezenlijke wijziging’, moet de opdracht in principe opnieuw aanbesteed worden. Dat biedt overheden onder strenge voorwaarden de mogelijkheid om aanpassingen te doen, bijvoorbeeld wanneer tijdens de looptijd van het contract zich onvoorziene zaken voordoen.

In de plannen van de Europese Commissie moeten aanbestedende diensten bij elke wijziging van het contact vastleggen waarom deze wijziging is toegestaan, en waarom er dus geen sprake is van een wezenlijke wijziging. En als die wijziging meer van 50 procent van de opdrachtwaarde bedraagt, moet die ook openbaar gemaakt worden, inclusief de toelichting waarom er van een wezenlijke wijziging geen sprake is.

Dat is een grote verandering, zegt Visser, omdat marktpartijen daar dan weer op kunnen reageren. ‘Het aantal transparantieverplichtingen neemt toe. Dat zien we wel echt terugkomen in het voorstel.’