'Kunnen we financiële problemen eerder zien aankomen?'

Hoe kan het dat gemeenten vorig jaar 3,2 miljard euro overhielden, en toch geld tekort hebben? Tom Overmans gaat zich als de nieuwe Thorbeckehoogleraar gericht op de financiële verhoudingen storten op dit soort vragen. ‘Ik wil weten hoe financiële afspraken tussen het rijk en de decentrale overheden in de praktijk uitpakken.’

Donderdag is bekend gemaakt dat Overmans een van de twee nieuwe Thorbeckehoogleraren is die zich speciaal gaan richten op de financiële verhoudingen tussen de overheden onderling. Overmans, tevens universitair hoofddocent bestuurs- en organisatiewetenschap en directeur van de bacheloropleiding aan de Universiteit Utrecht, gaat zich in zijn onderzoek richten op de verhoudingen in het algemeen. Igna Bonfrer, universitair hoofddocent Global Health Economics aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam, focust zich primair op de financiële verhoudingen in de zorg en in het sociaal domein.

Zo zijn er binnenkort drie Thorbeckehoogleraren, want Geerten Boogaard blijft zich op zijn leerstoel richten op de bestuurlijke verhoudingen tussen rijk en de decentrale overheden.

Spanning

Dat er speciale aandacht komt voor de financiële verhoudingen, is broodnodig, stelt Overmans: er is al jaren veel spanning over de financiën van medeoverheden. Die spanning gaat niet alleen over de vraag of bijvoorbeeld gemeenten voldoende middelen krijgen voor hun taken, zegt de nieuwbakken Thorbeckehoogleraar, maar ook over de onzekerheid over inkomsten. ‘Als gemeenten pas laat in het jaar weten hoeveel geld ze krijgen–pas bijvoorbeeld bij de najaarsnota–kunnen ze hun plannen moeilijk aanpassen’. Tegelijk hielden gemeenten vorig jaar gezamenlijk 3,2 miljard euro over, maakte minister Pieter Heerma van Binnenlandse Zaken onlangs bekend. Hoe valt dat te rijmen met de tekorten waar gemeenten over spreken? ‘Dat wil ik onderzoeken. Een overschot vertelt op zichzelf nog niet waarom geld overblijft of wat er daardoor niet is gebeurd.’

Samenspel

Maar áchter de vraag of gemeenten genoeg geld krijgen, zitten afspraken over taken en verantwoordelijkheden, Overmans. ‘Ik wil weten hoe die afspraken in de praktijk uitpakken. Kunnen we financiële problemen eerder zien aankomen? En wat kunnen enerzijds het rijk en anderzijds gemeenten, provincies en waterschappen?’

Het lijkt misschien een technisch onderwerp, het verbeteren van de financiële verhoudingen, zegt Overmans. Maar het gaat uiteindelijk over heel concrete dingen. Kan een gemeente een schoolgebouw opknappen of een warmtenet aanleggen? Dag hangt af van de afspraken over geld. Ik wil weten wat die betekenen voor de keuzes van gemeenten en provincies, hun onderlinge verhoudingen en wat inwoners daarvan merken.’

Ravijn

Gemeenten en het rijk liggen al langer overhoop over de financiën: over iets meer dan een jaar dreigt wat de lokale overheden het ravijn noemen: een daling van het gemeentefonds met zo’n 2,3 miljard euro. En in januari wordt het tweede rapport verwacht van de commissie-Van Ark. Voormalig SZW-minister Tamara van Ark doet dat nieuwe aanbevelingen voor de financiële houdbaarheid van het jeugdzorgstelsel en onderzoekt of de afspraken over de hervormingen van de jeugdzorg worden nageleefd.

Overmans ziet dat het debat nu vooral gaat over de hoogte van de bedragen. ‘Dat is begrijpelijk’, zegt hij: ‘Gemeenten en provincies moeten hun begroting rondkrijgen. Maar de discussie moet ook gaan over de afspraken achter die bedragen: hoe voorspelbaar is het geld, welke ruimte hebben overheden om eigen keuzes te maken en wie draagt het risico als de kosten hoger uitvallen?’.

Balans

Het kabinet is, na kritische rapporten van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), begonnen met het in kaart brengen van de vraag of taken en middelen voor gemeenten wel in balans zijn. Welke taken voeren gemeenten uit? Welke daarvan zijn door het rijk verplicht? En hoeveel geld is daarvoor nodig? Overmans noemt zo’n onderzoek ‘interessant, omdat je dan weet waar je over praat’. Maar de Thorbeckehoogleraar tempert de verwachtingen. ‘Met alleen een overzicht verander je weinig’, zegt hij. ‘De ROB spreekt over een disbalans tussen taken, verantwoordelijkheden en bekostiging. Die moeten beter op elkaar aansluiten.’

Maar misschien er is ook een tweede disbalans, stelt Overmans. ‘De Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB) beschrijft hoe de verhouding tussen het rijk en gemeenten kan verschuiven van afstemmen naar afdwingen. Dan is de vraag of de gebruikte financiële afspraken passen bij de manier waarop de overheid erop stuurt. Ik wil onderzoeken welk financieel arrangement past bij welk type taak.’

Jeugdzorg

Overmans wijst op de jeugdzorg, een van de grote struikelblokken in het financiële overleg tussen rijk en decentrale overheden. Gemeenten hebben de verplichting om jongeren in de jeugdzorg te helpen. Daar krijgen ze een bepaald bedrag voor van het rijk, maar als er een groter beroep wordt gedaan op de jeugdzorg dan vooraf ingeschat, is het financiële risico voor gemeenten. En dat risico is reëel, want gemeenten hebben geen invloed op de instroom: artsen bepalen of een jongere recht heeft op jeugdzorg.

Dat roept de vraag op of invloed en financieel risico goed verdeeld zijn’, zegt Overmans. ‘Als gemeenten een taak uitvoeren, maar weinig invloed hebben op hoeveel jongeren hulp nodig hebben, hoe verdeel je dat risico dan? Dat wil ik onderzoeken.’

Retoriek

Het kabinet heeft inmiddels hoge verwachtingen geschept bij gemeenten. Premier Rob Jetten zei op het VNG Jaarcongres in september dat het ‘de taak van het rijk’ is om de kosten van de jeugdzorg te dragen. ‘Talk, walk, wallet’, zegt Overmans. ‘Als het kabinet zegt dat het rijk de kosten van de jeugdzorg moet dragen, moet dat ook blijken uit wat het doet en uit het geld dat beschikbaar komt. Het gaat ook om afspraken over verantwoordelijkheid en risico. De uitdaging is dat de overheid waarmaakt wat ze belooft. Het rijk en medeoverheden moeten daar samen uitkomen. Dat is nodig om het vertrouwen van burgers en bedrijven te behouden.’