Opnieuw werden de plannen om te komen tot een nieuwe verdeling van de miljarden uit het gemeentefonds dit voorjaar verdaagd. Wat maakt de ‘herijking’ zo complex? De ambities zijn heel groot, zegt ROB-lid Peter Verheij.
Waarom is de herverdeling van het gemeentefonds zo complex?
‘Dit soort veranderingen kent winnaars en verliezers, en de verliezers zijn niet blij’, zegt COELO-onderzoeker Dylan Jong.
Bijna 50 miljard euro, zoveel geld zit er in 2027 in het gemeentefonds. Het is de pot geld waar gemeenten bijna al hun uitgaven van moeten betalen, van de infrastructuur tot de jeugdzorg. Die inkomsten uit het gemeentefonds vullen gemeenten aan met lokale belastingen, maar de opbrengsten daarvan betreffen maar zo’n vijftien procent van de gemeentelijke inkomsten.
Decentralisaties
Die miljarden uit het gemeentefonds worden via een complex en uitgebreid rekenmodel verdeeld over de (nu nog) 342 gemeenten. Maar dat verdeelmodel is uit balans, vinden zowel de fondsbeheerders als talloze experts. Gemeenten kregen er de afgelopen twintig jaar veel taken bij. De decentralisaties van 2015 in de zorg, het sociaal domein en de jeugdzorg vormden het vlaggenschip van die decentralisaties. En meer taken betekent in gemeentetaal: meer knaken. Zo steeg de omvang van het gemeentefonds bij die decentralisaties met 8,6 miljard euro, van 18,7 miljard euro in 2014 naar 27,3 miljard een jaar later.
Het verdeelmodel stamt in de basis uit 1997. Maar het stelsel is verouderd en gebaseerd op ‘historische patronen van vóór de decentralisaties’, schreef toenmalig minister Hanke Bruins Slot (CDA) van Binnenlandse Zaken (BZK) in april 2022 aan de Tweede Kamer.
Bij de decentralisaties zelf kregen gemeenten er weliswaar bijna 9 miljard euro bij, maar de verdeling van extra miljarden is ook niet in balans. Dat was al in 2015 bekend, maar omdat er geen goed beeld was van bijvoorbeeld de precieze jeugdzorguitgaven per gemeente, moest BZK als fondsbeheerder een zo goed mogelijke inschatting maken. Het idee: als de uitgaven in het sociaal domein op een later moment gestabiliseerd waren, kon er alsnog een definitieve verdeling gemaakt worden.
Knoppen
Het gemeentefonds wordt door de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën, die samen fondsbeheerder zijn, verdeeld aan de hand van nu zo’n ruim vijftig maatstaven. Die fungeren als knoppen waaraan gedraaid kan worden om miljarden eerlijk te verdelen. Elk jaar wordt de verdeling op die manier een beetje bijgesteld. Door de uitbreiding van taken, kwamen er steeds meer knoppen bij. Te veel, vond het toenmalige kabinet, dat vreesde dat het stelsel niet meer te begrijpen was.
En dus wordt er al langer gekeken naar de vraag of de herverdelingsmethode niet bij de tijd gebracht kan worden. De belangrijkste eisen: de methode moet niet alleen rechtvaardig zijn en aansluiten op de kosten die gemeenten maken, maar ook eenvoudig en uitlegbaar.
Kleiner stuk
Een andere manier om de taart in 342 ongelijke stukken te verdelen, betekent dat er gemeenten zijn die een kleiner stuk krijgen dan voorheen, of minder dan waar ze vinden dat ze recht op hebben. Een dergelijke operatie is per definitie politiek en financieel gevoelig, zeggen experts. Dylan Jong is als onderzoeker verbonden aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), onderdeel van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij spreekt van een nulsomspel. ‘Dit soort veranderingen kent winnaars en verliezers, en de verliezers zijn niet blij’, zegt hij.
De afgelopen jaren waren er al tal van kritische rapporten over de enorme operatie die ervoor moest zorgen dat het geld uit het gemeentefonds eerlijk wordt verdeeld. De herijking is ‘van grote betekenis voor de gemeentelijke financiën’, schreef de ROB in 2019. ‘De ambitie ligt heel hoog’, zegt Peter Verheij. De oud-wethouder van Alblasserdam is sinds 2019 raadslid van de ROB. ‘Een perfect stelsel is niet haalbaar, maar het verdeelmodel moet goed genoeg zijn. En rechtvaardig genoeg voor groepen gemeenten met verschillende soorten problematiek: zij moeten op een eerlijke manier genoeg middelen krijgen om hun vraagstukken, zoals bijvoorbeeld een slappe bodem, veiligheidsvraagstukken of onderwijsachterstanden, aan te pakken.’
Regressie
De methodiek die jarenlang voor het onderzoek werd gebruikt, moet daarbij vervangen worden. De fondsbeheerders kijken daarom naar een andere methode, regressieanalyse. Dat is een methode uit de econometrie waarin statistiek en wiskunde worden gebruikt om economische vraagstukken op te lossen. Met regressie wordt op basis van bestaande gegevens een verband geschat tussen verschillende factoren. Het doel is om zo de uitkomst te kunnen verklaren of te voorspellen.
Een beetje statistiek
In die methode is statistiek belangrijk, legt ROB-raadslid Verheij uit. Op basis van objectieve data wordt immers ingeschat wat gemeenten kwijt zijn aan bepaalde taken. Dat klinkt eerlijk en rechtvaardig, maar dat is het niet per se, legt hij uit. ‘Regressie verklaart niet alle kostenverschillen. Zo zit er de veronderstelling in dat uitgaven lineair zijn, dat een gemeente die twee keer zo groot is, ook precies twee keer zoveel uitgeeft. Maar als je kijkt naar alle 342 gemeenten, is er een ding zeker: zo werkt dat niet. Je moet verfijnder kijken naar de maatstaven. Dat vraagt expertise uit het veld, en een beetje statistiek. Nu is het alleen statistiek. Gelukkig zien de fondsbeheerders dat inmiddels ook.’ De ROB pleit er daarom al langer voor dat de fondsbeheerders ook bestuurlijke keuzes maken. Ook COELO-onderzoeker Jong wijst erop dat het zoeken naar de juiste verdeelsleutel meer is dan alleen techniek en wiskunde. ‘Elke maatstaf die je kiest, heeft uitkomsten die leiden tot winnaars en verliezers.’
Dit is een ingekorte versie. Lees het hele artikel in Binnenlands Bestuur 19 (inlog).
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.