Met het advies Perspectief op inzicht en toegankelijkheid van november 2025 zet de Commissie BBV een nieuwe stap in de doorontwikkeling van het Besluit Begroting en Verantwoording. Het rapport komt voort uit zogenoemde verwonderpunten uit de praktijk en bevat voorstellen die de gemeentelijke begroting en jaarrekening samenhangender, actueler en technisch consistenter moeten maken. Die ambitie is begrijpelijk. Gemeentelijke financiën zijn de afgelopen jaren aanzienlijk complexer geworden door groeiende maatschappelijke opgaven, omvangrijke investeringsprogramma’s, een toenemend aantal verbonden partijen en financiële onzekerheden.
Essay: BBV Verwondering of terugval?
Met een recent advies zet de Commissie BBV een nieuwe stap in de doorontwikkeling van het Besluit Begroting en Verantwoording.
Op onderdelen biedt het advies daadwerkelijk meer overzicht en samenhang. Tegelijkertijd roept het rapport een fundamentele vraag op. Sluiten de voorstellen aan bij de bestuurlijke koers die met de commissie-Depla is ingezet, of is sprake van een impliciete terugkeer naar een boekhoudkundige benadering die juist bewust is verlaten? Met name de hernieuwde aandacht voor het toerekenen van overhead aan programma’s legt een spanning bloot tussen bestuurlijk inzicht en financiële volledigheid.
Rol van de raad
De commissie stelt dat als hoofddoelstelling is gekozen voor de vraag of een verandering bijdraagt aan het inzicht van de raad. Dat uitgangspunt verdient brede steun. De raad is immers de primaire gebruiker van de begroting en jaarrekening en moet op basis daarvan politieke keuzes kunnen maken over beleid, middelen en prioriteiten. De verwonderpunten zijn niet afkomstig van raadsleden, maar vooral van controllers van grotere gemeenten. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden heeft aangegeven niet te zijn betrokken bij de totstandkoming van het advies.
De commissie van Depla vertrok expliciet vanuit de informatiebehoefte van raadsleden en het politieke gesprek dat zij voeren. Juist daardoor werd de begroting voor veel raden toegankelijker, begrijpelijker en beter bruikbaar. De vraag dringt zich op in hoeverre de huidige voorstellen primair voortkomen uit bestuurlijke informatiebehoeften, of vooral uit een financieel-technische wens tot consistentie en financiële volledigheid.
De commissie waarschuwt terecht voor het risico dat steeds verdere verfijning van verantwoordingsregels leidt tot hogere administratieve lasten zonder extra inzicht voor de gebruiker. De cruciale vervolgvraag is of alle voorgestelde wijzigingen deze toets daadwerkelijk doorstaan of juist nieuwe complexiteit introduceren.
In veel gemeenten zijn kengetallen verworden tot een standaardlijst die jaarlijks wordt gepresenteerd, zonder dat zij nog richting geven aan het politieke debat
Verbeteringen
Het advies bevat onmiskenbaar sterke elementen. De introductie van een afzonderlijke paragraaf financiële positie is een duidelijke verbetering. Door schuldpositie, weerstandscapaciteit, EMU-saldo en reserves samen te brengen, ontstaat een meer integraal beeld van de financiële gezondheid van de gemeente. Daarmee krijgt de raad beter zicht op de vraag of beleid financieel houdbaar is, zowel op korte als op langere termijn.
Ook de herziening van bestaande kengetallen is terecht. In veel gemeenten zijn kengetallen verworden tot een standaardlijst die jaarlijks wordt gepresenteerd, zonder dat zij nog richting geven aan het politieke debat. Meer nadruk op kwalitatieve duiding en context kan bijdragen aan beter bestuurlijk begrip. De voorgestelde nieuwe ratio voor de wendbaarheid van de begroting past in dit streven.
Overhead
Om de discussie goed te begrijpen, is het nodig terug te gaan naar het rapport van de Commissie Depla uit 2012. Eén van de veranderingen met veel impact was het loslaten van de verplichte interne doorbelasting van overhead aan beleidsprogramma’s. Overhead werd voortaan afzonderlijk gepresenteerd. Die keuze was geen technische vereenvoudiging, maar een expliciete bestuurlijke afweging. De kern van Depla was dat de gemeentebegroting primair een politiek sturingsinstrument is.
Beleidsprogramma’s belasten met integrale kostprijzen, inclusief overhead, leverde volgens Depla geen extra bestuurlijk inzicht op. Integendeel, het leidde tot administratieve complexiteit, discussies over verdeelsleutels en schijnnauwkeurigheid. Door overhead afzonderlijk te presenteren, werd deze zichtbaar als bestuurlijk vraagstuk op concernniveau.
Tegen die achtergrond wringt het dat de commissie BBV voorstellen doet die neigen naar een herintroductie van toerekening van overhead aan programma’s, onder het motto van volledigheid van baten en lasten. Vanuit het perspectief van Depla is dat problematisch. Daarnaast ontbreekt een direct causaal verband tussen overhead en beleidsdoelen. Programma’s kunnen niet zelfstandig sturen op de hoogte van overheadkosten.
De vraag dringt zich daarom op welk bestuurlijk probleem hiermee wordt opgelost. De oude werkwijze hielp niet. Is de huidige systematiek niet goed, of wordt het instrument onvoldoende benut voor sturing? Het voorstel om per programma inzichtelijk te maken hoeveel overhead wordt toegerekend, kan juist leiden tot extra technische vragen van raadsleden.
Rente en keuze
Een vergelijkbare discussie speelt bij de toerekening van rente. Anders dan bij overhead bestaat hier wel een relatie met investeringen die worden gedaan om beleidsdoelen te realiseren. Toch is ook hier de vraag of toerekening aan programma’s het bestuurlijk inzicht daadwerkelijk vergroot. Centrale verwerking van rente versterkt de rol van de treasuryfunctie en vermindert administratieve lasten.
In feite staan hier twee verschillende benaderingen tegenover elkaar. De integrale kostprijsbenadering schrijft voor dat alle kosten, inclusief overhead en rente, worden toegerekend aan programma’s. Daartegenover staat de direct costing-benadering, waarbij programma’s worden beperkt tot de kosten van het primaire proces en overhead en rente centraal zichtbaar blijven.
Bij gemeenten is het doel maatschappelijke waarde te creëren. De raad stuurt op effecten, niet op winst en niet op integrale kostprijzen per programma. Overhead is geen keuze per programma, maar een collectieve structuur. Daarom stelde Depla dat de begroting een politiek sturingsdocument is.
De kernvraag is niet of overhead en rente technisch kunnen worden toegerekend, maar of dit bijdraagt aan beter bestuurlijk inzicht en effectievere sturing op maatschappelijke doelen. Een gemeentebegroting moet voor raadsleden begrijpelijk, relevant en hanteerbaar blijven. Dat vraagt om bewuste keuzes, met de raad als uitgangspunt en niet de boekhouding.
Jan-Willem Duifhuis is interim strategisch financieel adviseur, voert onderzoeken uit en is als BBV-expert betrokken bij de leernetwerken van het Finoliaportaal.
Hilko de Boer is interim adviseur, voert onderzoeken uit en is als eigenaar en P&C-expert betrokken bij de leernetwerken van het Finoliaportaal.
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.