Minister van Binnenlandse Zaken Judith Uitermark (NSC) wil ingrijpen in de Algemene Bestuursdienst (ABD), het korps van topambtenaren binnen de rijksdienst. Haar voornemen tot ‘versobering’ sluit volgens hoogleraren Mirko Noordegraaf en Martijn van der Steen aan bij een al langer sluimerende politieke scepsis richting de ABD. De beoogde maatregelen stemmen de twee wetenschappers echter weinig hoopvol.
Essay: Topambtenaar als zondebok
De hervormingsvoorstellen van het kabinet rusten op vier verkeerde assumpties.
‘Het is mijn inzet te komen tot een versobering van het ABD stelsel en tegelijkertijd een veel zwaarder accent te geven aan het ambtelijke vakmanschap gericht op de leefwereld van mensen, rechtsstatelijk besef, vernieuwend vermogen en inhoudelijke kennis.’ Aldus minister Uitermark in een brief aan de Tweede Kamer (28 maart). Wat haar betreft moet versobering vooral leiden tot een kleinere ABD, waarbij het aantal topambtelijke functies wordt teruggebracht van circa 1.800 naar ongeveer 1.300 of zelfs 550. In het eerste scenario worden alle ‘schaal 15’-functies (directeuren) in de uitvoering uit de ABD gehaald; in het tweede scenario verdwijnen álle ‘schaal 15’-functies. Daarnaast wil Uitermark de ABD hervormen: minder functieroulatie en meer nadruk op ‘de burger’, rechtsstatelijk besef, inhoudelijke deskundigheid, publiek leiderschap en ‘persoonlijke publiek leiderschapsplannen’.
Medeschuldig
De voorgestelde maatregelen zijn allesbehalve verrassend. Ze sluiten aan bij al langer bestaande politieke kritiek op de ABD. Die wordt vaak gezien als een ‘pool’ van ‘ronddraaiende’ ambtelijke ‘procesmanagers’, zonder ‘vakinhoud’ en te veel gericht op de ‘Haagse wereld’, in plaats van op de ‘echte wereld’. De Toeslagenaffaire en de gaswinningsproblematiek in Groningen hebben die kritiek verder aangewakkerd. Omdat ambtelijke managers signalen uit de uitvoering niet lieten doorklinken en weinig tegenspraak gaven, zouden zij medeschuldig zijn. In plaats van de rechtsbescherming en het belang van burgers centraal te stellen, zouden topambtenaren vooral bezig zijn geweest de minister uit de wind te houden. Om deze redenen pleitte toenmalig NSC-leider Pieter Omtzigt voor het afschaffen van de ABD. In het verkiezingsprogramma van zijn partij werd deze wens expliciet opgenomen.
Verarming en verzwakking
‘Afschaffen’ werd tijdens de coalitieonderhandelingen ‘versoberen’. Nu duidelijk wordt wat dat in de praktijk betekent, stemt dat weinig hoopvol. De voorgestelde versobering is een vergaande verarming en verzwakking van de rijksdienst, die ten koste dreigt te gaan van zowel de bestuurskwaliteit als de bestuurscultuur. De plannen zijn gebaseerd op simplistische en tegenstrijdige aannames, die meer lijken voort te komen uit ressentiment richting ambtenaren dan uit een zorgvuldige analyse van structurele tekortkomingen en verbeterkansen. De hervormingsvoorstellen rusten op vier verkeerde assumpties.
Strijd
Ten eerste reduceren de plannen de overheid – en ambtenaren – tot louter dienaren van ‘de burger’. Dat klinkt aantrekkelijk, maar gaat voorbij aan de essentie van wat overheidsbestuur is. De overheid handelt namens burgers, maar doet dat in een kader waarin méér partijen belanghebbend zijn: bedrijven, maatschappelijke organisaties, medeoverheden of de natuur. In die zaken is er bijna per definitie strijd: tussen burgers onderling, tussen burgers en bedrijven, en tussen mens en milieu. Juist die belangenafweging is de kern van politiek, en precies daarom komen zulke kwesties bij de overheid terecht.
Uitzonderlijke casus
Natuurlijk voert de overheid ook veel regelingen uit ten behoeve van burgers, zoals de kinderopvangtoeslag. Excessen daarin moeten worden aangepakt en voorkomen. Maar dat is niet de kerntaak van de ABD. De Toeslagenaffaire is verschrikkelijk, maar niet maatgevend voor het functioneren van de hele overheid. Het betreft een specifieke en uitzonderlijke casus. Topambtelijke managers zijn juist aangesteld om de aanpak van talloze andere complexe en beladen publieke opgaven in goede banen te leiden.
Eenzijdig
Dat brengt ons bij de tweede aanname: die van ‘inhoud’ en ‘vakmanschap’. Natuurlijk zijn die belangrijk, maar de plannen hanteren een te eenzijdige opvatting van wat ‘echte’ inhoud precies is, namelijk: technische, vakspecifieke kennis binnen een bepaald domein. Simpel gezegd: de fiscalist gaat over belastingen, de natuurkundige over de energietransitie. Deze benadering klinkt logisch, maar het effectief organiseren van de aanpak van complexe publieke vraagstukken vraagt om meer dan alleen vakspecifieke deskundigheid. Het vereist ook strategisch inzicht, bestuurlijke ervaring en het vermogen om uiteenlopende belangen te verbinden.
Woningbouw
Neem de woningbouw. Om die op gang te krijgen, is het voor topambtenaren minder van belang hoe je een huis bouwt, en veel meer hoe je complexe ruimtelijke inpassing organiseert, contact onderhoudt met gemeenten, corporaties en projectontwikkelaars, en het gesprek voert met bewoners. Het vereist kennis van Haagse beleidsprocessen, inzicht in wetgevingstrajecten, en welke juridische procedures daarbij horen. Kortom, het vraagt om strategisch inzicht in krachtenvelden, gevoel voor bestuurlijke verhoudingen, kennis van beleid en uitvoering, sectorinzicht, transitiekennis, en expertise op het gebied van digitalisering, financiën, ICT en cybersecurity.
Informeel leren
Dat vergt meer dan alleen een formele (voor)opleiding. Het draait om informeel leren, het opbouwen van ervaringskennis, en het versterken van netwerken waarin die kennis en ervaring circuleren. Als ambtenaar hoef je geen aannemer of stedenbouwkundige te zijn, maar je moet wél in staat zijn je snel en inhoudelijk te verdiepen in een beleidsveld, de relevante netwerken te doorgronden en daarbinnen effectief te opereren. Vakmanschap is essentieel, maar dan in een brede, gelaagde vorm, en niet in een versimpelde technische variant.
Rechtsstatelijk besef
De derde assumptie is dat ambtenaren een gebrek aan rechtsstatelijk besef zouden hebben. De afgelopen maanden tonen juist het tegenovergestelde: bij topambtenaren – in tegenstelling tot bij veel politici – is dat besef over het algemeen goed verankerd. Ambtenaren zijn zich als geen ander bewust van de rechtstatelijke beginselen én begrenzingen waarbinnen ze werken. In de Toeslagenaffaire is dat dramatisch fout gegaan, maar in onze onderzoeken en evaluaties is geen structureel gebrek aan rechtsstatelijk bewustzijn onder ABD-managers vastgesteld. De minister zegt het vertrouwen in de overheid te willen herstellen, maar ze doet dat door éérst het vertrouwen in ambtenaren verder te beschadigen door hen iets zeer ernstigs en ongegronds te verwijten.
Dat brengt ons ten vierde bij de notie van ‘leiderschap’ van ambtenaren.
Mirko Noordegraaf is hoogleraar publiek management aan de Universiteit Utrecht
Martijn van der Steen is bijzonder hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
Reacties: 2
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.
De topambtenaar moet gewoon aanspreekbaar en aanstuurbaar zijn. En het kan niet altijd meer meer meer zijn soms is het minder, moet het minder. Dat we weer een stapel wollige taal produceren via "experts" die stomtoevallig (..) precies stellen wat er gesteld moet worden om daaronderuit te kunnen komen waarbij diezelfde experts blijkbaar ook nogal het contact met de echte wereld kwijt zijn is weliswaar de rigeur maar kloppen doet dat niet. We doen hier altijd net alsof er slechts een blikveld mogelijk is. Soms moet je je voegen. Ook als topperd. En je staat niet boven de zaak.
Heel fijn dat er een edit mogelijkheid is.