Een duidelijk rood sein

Wie signaleert als eerste dat beleid onwerkbaar wordt? En wat gebeurt er vervolgens? In veel organisaties en overheden zit hier het pijnpunt. Signalen over onbegrijpelijk of niet werkend beleid worden wel opgemerkt, maar leiden zelden tot aanpassing. Het sein is op rood, maar de trein dendert door.

Dit is het patroon: we overschatten structureel wat de overheid kan bewerkstelligen. De hardnekkige illusie dat je met overheidsbeleid de gemeenschap kunt besturen, leidt tot papieren oplossingen die in de dagelijkse operatie slecht werken. Communicatieprofessionals moeten dat onbegrijpelijke, onsamenhangende of elkaar tegensprekend beleid, uitleggen aan burgers. Als zij constateren dat dit niet kan, is dat zelden aanleiding om het beleid zelf te herzien.

Een treffend voorbeeld van dit mechanisme kwam naar voren in een recent onderzoek van de Rekenkamer waar ik in zit. Het was een onderzoek naar duidelijke taal én duidelijk beleid. We startten in de dagelijkse praktijk en volgden het pad terug: van communicatie-uiting weer de organisatie in. Een van de gevallen was een regeling voor minima. Daarvoor moest, want dat is duidelijker, een zogenaamde 'beeldbrief' komen: een brief met beeld en weinig tekst. De beeldbriefmaker constateerde: ‘Deze regeling is daarvoor te ingewikkeld.’ Dit was hét moment om het beleid aan te passen, voordat inwoners en uitvoerders met die onbegrijpelijkheid werden geconfronteerd. Het sein was duidelijk rood, maar er werd niet naar gehandeld. In plaats daarvan werd besloten om een ‘gewone’ brief te schrijven, waardoor welzijnswerkers vervolgens veel tijd nodig hadden om de regeling uit te leggen aan de mensen voor wie hij bedoeld was.

Dit patroon zien we vaker. Onduidelijke communicatie komt vaak voort uit onduidelijk beleid. Webredacteuren en communicatie- en gebruikersexperts moeten onduidelijk beleid tot begrijpelijke communicatie of een logisch of samenhangend aanvraagproces knutselen. Maar de regeling zelf verbetert niet. Maar als de beeldbriefmaker zegt dat een regeling te ingewikkeld is, is dat geen obstakel dat overwonnen moet worden, maar cruciale feedback over het beleid zelf.

In een adaptieve organisatie leidt zo'n signaal tot aanpassing van het beleid, niet tot het negeren van het signaal. Dat zit in hem niet in de structuur van de organisatie, de hokjes en lijntjes, het skelet van het harkje - de anatomie. Het zit hem ook niet in de fysiologie - de processen en procedures. Die hebben we meestal ook wel netjes op orde. Het is de ‘neurologie’ van de organisatie: de communicatie, de informatie-uitwisseling, de sturing en ja, ook de cultuur van het systeem en de overtuigingen. (Hier zit natuurlijk ook de gekkigheid van het systeem.) Het probleem zit in de manier waarop we informatie laten stromen.

Een goed functionerende overheidsorganisatie moet alle drie op orde hebben. Anatomie en fysiologie alleen zijn niet voldoende als de neurologie hapert. Dan krijg je een systeem dat signalen zoals ‘deze regeling is te ingewikkeld’ niet goed kan verwerken tot adequate stuurinformatie en verzuimt om bij te sturen op de plek waar het nodig is. Als degenen die met het beleid moeten werken, signaleren dat iets niet werkt, moet die informatie belanden op het bord van degene die moet bijsturen: beleidsmakers of bestuurders. Dat gebeurt onvoldoende. Duidelijke taal helpt dan niet. Een adaptieve overheidsorganisatie gebruikt signalen uit de context als stuurinformatie op de juiste plek. Ze begrijpt dat duidelijkheid niet alleen in taal zit, maar in de manier waarop informatie door de organisatie stroomt. Of dat nu van overheid naar burger is, van burger naar overheid, tussen ‘ketenpartners’ of tussen de eigen afdelingen of sectoren.

We zijn gewend om te denken dat de voorkant van beleid zich bevindt bij de eerste beleidsnotitie, het collegevoorstel of de werkgroep. Daar moeten we dan zijn om beleid te verbeteren. En heeft het beleid ons beleidsproces verlaten, is ertoe besloten, dan is het ‘aan de uitvoering’. Of dus aan de mensen van communicatie en de website.

Maar de voorkant van onze beleidsprocessen bevindt zich niet op papier of in vergaderzalen. Die bevindt zich in de lokale praktijk, bij wat er werkelijk gebeurt als beleid werking heeft in het dagelijks leven. Als we echt adaptief willen zijn, zit de voorkant bij de mensen die het effect van beleid in hun dagelijks leven ervaren. Zij zijn de echte experts die weten of een regeling te ingewikkeld is. Daar toetsen we of regels begrijpelijk en uitvoerbaar zijn. Daar bepalen we, voordat beleid wordt vastgesteld, of het gaat werken zoals bedoeld.

In een adaptief systeem worden signalen niet gezien als vervelende obstakels op weg naar implementatie, maar als de meest waardevolle stuurinformatie die we hebben. Elke dag weer. Dus wil je begrijpelijk, uitvoerbaar beleid? De uitvoering is je dagelijkse beleidsevaluatie.