Essay: Gij zult (niet) vergaderen

Ambtenaren vergaderen zich helemaal suf. Het lijkt haast een natuurfenomeen. Volgens Boris Gooskens en Berend Mutsaers is die vergadercultuur exemplarisch voor een bredere beweging bij overheden. Goedbedoelde bureaucratie ondermijnt stap voor stap de daadkracht. In hun essay geven ze verklaringen en betogen ze dat het herstellen van balans vooral een leiderschapsvraagstuk is.

Enkele jaren geleden zaten wij bij een klant aan tafel voor een bezuinigingsvraag. We concludeerden dat we verder moesten praten en we trokken onze agenda’s. Ondanks dat de vraag voor haar veel prioriteit had, konden we pas over drie weken een moment vinden. Haar agenda was dag na dag volledig gevuld met periodieke overleggen en bila’s. Later ontdekten wij dat deze klant geen uitzondering is.

Plichtsbesef

Iedereen vergadert zich helemaal suf. Vergaderen lijkt een natuurfenomeen: het gebeurt ons. In coronatijd werd dat pijnlijk zichtbaar in overleggen waar de helft van de aanwezigen zonder camera inlogde en aan het einde van het overleg zonder bijdrage weer uitlogde. Waarom zou je dat doen? Een verklaring is dat in veel organisaties onduidelijk is wat waar besloten wordt, waardoor iedereen overal bij wil zijn. Een andere verklaring is doorgeslagen plichtsbesef, waardoor medewerkers niet de ruimte voelen om hun eigen prioriteiten te stellen. De vergadercultuur is exemplarisch voor een bredere beweging die wij zien bij overheden. Goedbedoelde bureaucratie ondermijnt stap voor stap de daadkracht. In dit essay betogen wij dat het herstellen van balans vooral een leiderschapsvraagstuk is.

Ondergrens

Bureaucratie heeft – ondanks de negatieve connotatie – ook een waarde. Dankzij de bureaucratie stemmen afdelingen interventies op elkaar af, wordt informatie gedeeld en wordt voorkomen dat medewerkers in de oplossing schieten zonder het onderliggende probleem op te lossen. In veel kleine gemeenten is deze doorgeslagen can-do mentaliteit een groter knelpunt dan de wildgroei aan vergaderingen en procedures. Een bepaalde ondergrens van bureaucratie is heel helpend om prioriteiten te stellen, richting te geven en fouten te voorkomen.

Verlangen naar orde

René ten Bos, voormalig Denker des Vaderlands, beschrijft in het scherpzinnige boek Bureaucratie is een inktvis hoe bureaucratie een diepgeworteld verlangen naar orde voedt. Het probleem is dat bureaucratie de neiging heeft om z’n tentakels uit te slaan en groter te worden dan beoogt. Elke overheidsmanager kent immers voorbeelden van goedbedoelde overleggen of procedures die hun doel voorbij zijn geschoten.

Wet van Parkinson

Dit inzicht is niet nieuw. De Britse historicus Cyril Northcote Parkinson beschreef in de jaren vijftig patronen die vandaag nog steeds herkenbaar zijn. Zijn bekendste wet – ‘Work expands to fill the time available for its completion’ – laat zien dat werkzaamheden uitzetten tot precies de tijd die ervoor staat. Medewerkers vullen de tijd met overleg, detailwerk, herformuleren en extra controles, waardoor het werk precies zo lang duurt als de deadline toelaat. Parkinson observeerde daarnaast binnen Britse ministeries hoe bureaucratie bijna autonoom groeit: ‘One new official makes work for at least seven others.’ Niet omdat de werkdruk stijgt, maar omdat nieuwe functies nieuw overleg, nieuwe afstemming en nieuwe rapportages creëren.

Kampioenselftal

In ons favoriete studieboek omschrijft Henry Mintzberg hoe natuurlijke groei van een organisatie leidt tot bureaucratisering. Zoals de frisheid na een aantal jaar uit een kampioenselftal kan verdwijnen, is het lastig om de dynamiek van een wendbare organisatie (door Mintzberg omschreven als een ‘adhocratie’) te behouden: ‘er werken op de adhocratie allerlei krachten in die ertoe leiden dat de organisatie met het ouder worden ook bureaucratischer wordt.’ Mintzberg waarschuwt dat dit het innovatieve potentieel van de organisatie kan vernietigen.

‘IJzeren kooi’

Max Weber schetste meer dan honderd jaar geleden een vergelijkbaar fatalistisch beeld. Hij zag de groei van bureaucratie als onvermijdelijk en efficiënt, maar waarschuwde dat zij de mens kan opsluiten in een ‘ijzeren kooi’ van regels en rationaliteit. Dichter bij huis en recenter beschrijft de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur met de ‘wet van de toenemende beleidsaccumulatie’ hoe beleid na verloop van tijd complexer wordt door het toevoegen van regels en uitzonderingen, wat leidt tot een afname van effectiviteit en een groeiende kloof tussen beleid en uitvoering, in plaats van betere resultaten. Het is de neiging om zwak of minder effectief beleid te ‘repareren’ met meer beleid, waardoor er een opeenstapeling ontstaat, ook wel ‘beleidsstapeling’ genoemd.

Klassieke balans

Een van de verklaringen voor de groei van moderne bureaucratie is dat rechtmatigheid steeds vaker de boventoon lijkt te voeren in de klassieke balans tussen de publieke waarden doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Dit wordt zichtbaar in de ontembare groei van stafafdelingen. Het Financieele Dagblad (FD) berichtte in juli 2024 dat het overheadpercentage binnen de Rijksoverheid was gegroeid tot ruim 50 procent. De bureaucratie binnen de ministeries is dus zodanig gegroeid dat de helft van de ambtenaren bezig is met controle en ondersteuning van de andere helft.

Audits en inspecties

Bij andere overheidsorganisaties zijn de overheadcijfers lager dan binnen het rijk, maar ook daar zien wij een vergelijkbare beweging. Vertrekkend regeringscommissaris Arre Zuurmond verwijst in het FD naar de veelheid aan stafafdelingen die met hun audits en inspecties zoveel werk veroorzaken dat het echte werk eronder lijdt. ‘Uitvoerende professionals raken volledig gebureaucratiseerd en kunnen niet datgene doen wat nodig is’, aldus Zuurmond in de krant.

Een andere verklaring voor de groei van moderne bureaucratie is de stapeling van sturingslijnen.

Boris Gooskens is algemeen directeur en partner bij organisatieadviesbureau Rijnconsult

Berend Mutsaers is adviseur bij Rijnconsult

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nummer 8. Deze editie verscheen woensdag 6 mei 2026