‘Een gemeente is geen Coolblue’

Wetenschapper Marc Wever doet onderzoek naar opvattingen over dienstbaarheid onder ambtenaren en burgers. Mooi op tijd, want dienstbaarheid komt in de wet te staan. Maar, waarschuwt Wever: dienstbaarheid is iets anders dan meebuigen.

Je snor drukken

Zelf was hij – een jaar in dienst bij de overheid – niet altijd dienstbaar, geeft Marc Wever (36) ruiterlijk toe. Wat wil je ook, als je bij het klantcontactcentrum van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) dag in, dag uit aan de telefoon zit. Wever: ‘Waar blijft m’n geld? Waarom sta ik niet ingeschreven? Je geeft mensen met geldzorgen vaak slecht nieuws, en je kunt meestal niets voor ze betekenen. Als je honderd keer op een dag dat soort gesprekken voert, dan ga je je snor drukken. Je gaat wat vaker naar de wc, je zet iemand even in de wacht om bij te komen. Ik was dienstbaar aan mezelf om het werk draaglijk te houden en mensen fatsoenlijk te woord te kunnen staan. Ik heb daarom groot respect voor de ambtenaren die in een grotendeels negatieve omgeving hun werk moeten doen.’

Yes, Minister

Dienstbaarheid is voor de universitair docent bestuursrecht al met al geen vage term uit een andere wereld. Dat komt mooi uit, want met subsidie van de Gratama Stichting is hij begonnen met een onderzoek naar dienstbaarheid onder ambtenaren. De overheid wil de bureaucratische rechtsstaat omvormen tot een responsieve rechtsstaat, waarbij de overheid er voor de burger is en niet andersom. Wij ouwe knarren denken daarbij onmiddellijk aan Yes, Minister. In deze komische BBC-serie doet secretaris-generaal Humphrey Appleby van het ministerie van Administratieve Zaken er alles aan om de minister te dwarsbomen, met slechts één belang voor ogen: dat van ‘zijn’ ambtenaren.

Algemene norm

Bestuurskundige Wever is van na Yes, Minister, maar kent de serie. ‘Overheden willen echt heel graag dienstbaar zijn’, zegt hij. ‘Het gevoelde probleem met zo’n algemene norm is alleen dat ze niet weten wat ze daarvoor moeten doen. Ze weten ook niet waarop ze worden afgerekend als ze niet of onvoldoende dienstbaar zijn. Wanneer doen we het goed genoeg en wanneer komen we in de problemen?’

Wassen neus

Om overheden te porren dienstbaar(der) te zijn, is het de bedoeling om in de Algemene wet bestuursrecht een artikel op te nemen dat luidt: ‘het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.’ Dit zouden overheden kunnen doen door hun communicatie en besluiten begrijpelijk en inzichtelijk te maken, door zich minder formeel op te stellen en zich meer te verplaatsen in de burgers. De formulering is echter abstract en niet afdwingbaar bij de rechter. Dus een wassen neus? Wever: ‘Juristen zijn vaak erg kritisch op dergelijke normen. Is de norm duidelijk en kan een overheid zijn handelen daarop baseren? Wat zijn de gevolgen van een schending? Hoe verhoudt dienstbaarheid zich tot andere beginselen en regels? Het antwoord op die vragen is vaag, laat ik het daarop houden.’

De boer op

Maar dat wil wat Wever betreft niet zeggen dat een wettelijke bepaling over dienstbaarheid nutteloos is: ‘Als je voor de overheid werkt, dan doe je dat voor de burger. En dat verwachten burgers ook. In het algemeen, maar ook als ze zelf iets van de overheid nodig hebben. Burgers hebben iets meegemaakt, ze googlen, vinden de dienstbaarheidsbepaling en gaan daarmee de boer op. Jullie zijn helemaal niet dienstbaar! De gemeente krijgt dat signaal, maar de rechtbanken uiteindelijk ook. Ik verwacht niet dat rechters snel zullen zeggen: dit besluit is onrechtmatig, want u was niet dienstbaar. Maar we gaan zeker uitspraken krijgen waarin bestuursrechters zich uitlaten over dienstbaarheid, omdat burgers zich erop zullen beroepen. Als een burger iets niet dienstbaar noemt, kunnen bestuursorganen en rechters dan niet zeggen: dat is niet relevant.’

Klanttevredenheid

Dienstbaarheid betekent volgens Van Dale ondergeschiktheid. Je dienstbaar opstellen, tonen dat je je ondergeschikt wilt maken aan een collectief belang. ‘Maar in de context van de overheid is dienstbaarheid ingewikkelder. De overheid is dienstbaar naar burgers, maar niet ondergeschikt aan de burger die zich aan het loket meldt, en altijd volgens de democratisch bepaalde spelregels. Klanttevredenheid is bij lange na niet het enige belang waar recht aan gedaan kan worden. Dus wat zien overheden, burgers en rechters als dienstbaar? Of hangt de betekenis af van waar je zit? Als er verschillen zijn, wat moet je daar dan mee?’

Misbruik

Wever weet als onderzoeker hoe een gemeente erover kan denken, en in welk vat ze dienstbaarheid giet. Om in aanmerking te komen voor een inkomensregeling of een toeslag, hoeven Groningers sinds begin 2023 geen bewijsstukken meer aan te leveren. De gemeente vertrouwt zijn inwoners en probeert ze zoveel mogelijk te ontlasten bij het doen van een aanvraag. Wever onderzocht met hoogleraar Bert Marseille of meer steun werd aangevraagd en of het vertrouwen terecht was. Wever: ‘Het niet-gebruik van de regelingen nam af, en het misbruik viel mee. Voor de ambtenaren die de aanvragen beoordelen, maakte de nieuwe werkwijze niet eens zoveel uit. De gegevens die mensen moesten aanleveren zaten vaak al in de computer. Voor burgers is het verschil groter: zij kunnen met veel minder moeite en stigma een beroep doen op ondersteuning.’

Glimlach

Een van de drijfveren achter het dienstbaarheidsbeginsel in de Algemene wet bestuursrecht is dat de overheid maatwerk moet willen leveren. Bij DUO heeft Wever geleerd dat dat bij een klantcontactcentrum – toch de zichtbaarste manifestatie van de ‘dienstbare overheid’ – niet werkt. Wever: ‘De vraag voor die medewerker is niet: hoe maak of houd ik deze burger tevreden?’ Bij Coolblue wel. Wever: ‘De gemeente is niet Coolblue. De missie bij Coolblue is alles voor een glimlach. De missie bij DUO en de Belastingdienst is: de regels goed uitvoeren, geen foute informatie geven, geen valse verwachtingen wekken. Niet zeggen dat iets kan als je dat niet zeker weet. Bij de BelastingTelefoon werkt een medewerker met een script. Hij of zij kan de ene burger geen andere dingen vertellen of beloven dan de ander. Dat is een groot verschil met Coolblue. Daar mag een medewerker meer doen om jou blij te maken. Niet tevreden? Geld terug. Ambtenaren hebben die vrijheid niet. Zij hebben zich te houden aan de regels en het vastgestelde beleid. Als dat streng is, dan is dat niet anders. Maar dat maakt een ambtenaar of overheid niet ineens niet dienstbaar. Je kunt de overheid niet zomaar vergelijken met een gewoon bedrijf, ook al doen burgers dat vaak wel.’

Lees het volledige artikel in de papieren versie van BB10, of (straks) online.