Werkgeverschap binnen gemeenten en toepassing Cao Gemeenten

Het werkgeverschap binnen de gemeentelijke organisatie roept dikwijls vragen op. Dat werkgeverschap is zowel publiekrechtelijk als civielrechtelijk geregeld. Daarnaast heeft de werking van de Cao Gemeenten invloed op de uitoefening van het werkgeverschap. Er bestaat onderscheid in het werkgeverschap ten aanzien van enerzijds de ambtenaren in de ambtelijke organisatie en anderzijds de griffier en de andere ambtenaren van de griffie. De gemeentesecretaris oefent namens het college het werkgeverschap uit ten aanzien van de eerstgenoemden en (de werkgeverscommissie namens) de gemeenteraad ten aanzien van de griffiemedewerkers. Dat strikte onderscheid is ingegeven door het dualisme en is publiekrechtelijk geregeld in de Gemeentewet. De toepassing van de cao op beide groepen ambtenaren maakt die verdeling van het werkgeverschap minder strikt gescheiden. Dit komt hierna aan bod.

Verdeling van het werkgeverschap op basis van de Gemeentewet

Ondanks het onderscheid in de Gemeentewet ter zake van de invulling van de werkgeversrol, is de gemeente als (publiekrechtelijke) rechtspersoon de contractpartij bij alle arbeidsovereenkomsten met de ambtenaren binnen de gemeente, dus ook die met de griffier en de ambtenaren van de griffie. De gemeenteraad bezit geen rechtspersoonlijkheid, als gevolg waarvan de raad niet als contractspartij een arbeidsovereenkomst kan aangaan met de griffier en de andere ambtenaren van de griffie.

Doordat de gemeente zich als rechtspersoon in de arbeidsovereenkomsten aan alle gemeenteambtenaren verbindt, is de gemeente -in civielrechtelijke zin- de (enige) werkgever van de ambtenaren in de ambtelijke organisatie en de griffie. Als gezegd is de uitoefening van de werkgeversrol verdeeld belegd in de organisatie. Door die verdeling, is -het besluit tot- het aangaan, wijzigen en beëindigen van de arbeidsovereenkomsten bij verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie belegd. Daarmee zijn er binnen de gemeente twee verschillende werkgeversrollen:

1. Op basis van de Gemeentewet besluit het college van burgemeester en wethouders tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Ook is het college bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Dit betekent dat het college besluit tot het aangaan van arbeidsovereenkomsten met de ambtenaren in de ambtelijke organisatie, waarbij de burgemeester, als vertegenwoordiger van de gemeente als rechtspersoon, die arbeidsovereenkomsten aangaat. Overigens ligt de volmacht om die arbeidsovereenkomsten aan te gaan en te ondertekenen veelal bij de gemeentesecretaris. Ondanks dat de burgemeester de gemeente vertegenwoordigt, kan deze niet volledig eigenstandig handelen, immers het college besluit tot privaatrechtelijke rechtshandelingen.
2. De Gemeentewet regelt daarnaast dat de gemeenteraad besluit tot het aangaan, wijzigen en beëindigen van de arbeidsovereenkomsten met de griffier en de andere op de griffie werkzame ambtenaren. Hiermee is de werkgeversrol van de raad gegeven, met dien verstande dat de daadwerkelijke uitoefening daarvan veelal is belegd bij een werkgeverscommissie. Die rol brengt mee dat de raad zo volledig mogelijk als werkgever optreedt ten aanzien van de griffieambtenaren en dat het college van B&W daar buiten blijft. Het één en ander neemt niet weg dat de burgemeester de arbeidsovereenkomsten met de griffieambtenaren aangaat nadat de raad daartoe heeft besloten en dat de gemeente (als rechtspersoon) civielrechtelijk de werkgever is bij de arbeidsovereenkomst. Gezien wordt overigens dat aan de voorzitter van de werkgeverscommissie of de griffier volmacht wordt verleend voor het ondertekenen van de arbeidsovereenkomsten.

Toepassing van de Cao Gemeenten

Op de arbeidsovereenkomsten met gemeenteambtenaren is de Cao Gemeenten van toepassing. In artikel 1.2 vermeldt de cao dat deze geldt ‘voor de werknemer die met de werkgever een arbeidsovereenkomst is overeengekomen’. Werkgever in de zin van de cao is volgens de begrippenlijst ‘een overheidsorganisatie waarop de Cao Gemeenten van toepassing is volgens artikel 1.2’. Dat artikel regelt in het eerste lid dat de cao geldt voor gemeenten. Kortom, de gemeente als (publiekrechtelijke) rechtspersoon is werkgever in de zin van de cao en die cao is van toepassing op de arbeidsovereenkomsten die met de gemeente worden gesloten. Binding van de gemeenteambtenaren aan deze cao wordt enkel gerealiseerd door lidmaatschap (artikel 9 Wet cao), een algemeen verbindend verklaring van de cao, of, door een individuele afspraak (in een incorporatiebeding). In de praktijk is in verreweg de meeste gevallen sprake van een dergelijk incorporatiebeding, zodat contractueel (ook) wordt afgesproken dat de Cao Gemeenten op de betreffende gemeenteambtenaren van toepassing is.

Uit de toepassingsbepaling van de cao volgt dat de griffier en de andere ambtenaren van de griffie -die dus ook een arbeidsovereenkomst hebben met de gemeente- dezelfde cao-werkgever hebben als de overige gemeenteambtenaren. Dit betekent dat alle rechten en aanspraken uit de cao, daarmee arbeidsvoorwaarden, op alle gemeenteambtenaren (inclusief de griffie) van toepassing zijn.

De gemeente als werkgever in de zin van de cao wordt op haar beurt vertegenwoordigd: op het hoogste niveau worden de gemeenten als collectief vertegenwoordigd door de VNG, als cao-partij, en op lokaal niveau wordt de gemeentelijke organisatie vertegenwoordigd in het Lokaal Overleg. Daarin vindt overleg plaats tussen de werkgever en de vakbonden. De werkgever is de gemeente, vertegenwoordigd door de burgemeester op basis van besluitvorming van het college van B&W. In de praktijk is de invulling van deze cao-werkgeversrol lokaal belegd bij de gemeentesecretaris. In het Lokaal Overleg worden afspraken gemaakt in lijn met Hoofdstuk 12 van de cao. De afspraken die (de gemeentesecretaris namens) de gemeente in dat overleg maakt, gelden net als de overige inhoud van de cao voor de gemeenteambtenaren, daaronder ook de griffier en de andere ambtenaren van de griffie. Dat in artikel 1.11 van de cao is opgenomen dat voor de toepassing van de cao de gemeenteraad bevoegd is ten aanzien van de laatsten, doet aan het voorgaande niet aan af. Dit betreft immers de toepassing van de cao binnen de arbeidsverhouding met de griffieambtenaren. Die toepassing door de raad binnen die arbeidsverhoudingen vindt al plaats vanwege de wijze waarop de Gemeentewet de werkgeversrollen heeft verdeeld.

Als gevolg van de toepassing van de Cao Gemeenten, ligt de invulling van de werkgeversrol, voor zover het de collectieve arbeidsvoorwaarden betreft, dus volledig bij de gemeente als contractpartij bij de arbeidsovereenkomsten met de gemeenteambtenaren, inclusief de griffier en de andere ambtenaren van de griffie. In zekere zin kan hiermee worden gezegd dat de wijze waarop partijen de Cao Gemeenten van toepassing hebben verklaard, indruist tegen het dualisme binnen de gemeentelijke organisatie.

Een zijstapje, maar rakend aan het collectieve arbeidsrecht binnen de gemeente, is de wijze waarop de medezeggenschap zich verhoudt tot de scheiding van het feitelijk werkgeverschap binnen de organisatie. De griffie is een kleine organisatie binnen de gemeente. De vraag is in de eerste plaats of de griffie aangemerkt zou kunnen als een ‘zelfstandige onderneming’ binnen de gemeente, zoals bedoeld in artikel 3 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Het valt te betwijfelen of het onderscheid dat er op grond van de Gemeentewet is, voldoende is om de griffie te kunnen aanmerken als een zelfstandige onderneming. Die vraag komt in de praktijk echter niet aan de orde omdat ook de instellingsgrens van 35 werknemers voor het instellen van een ondernemingsraad niet wordt gehaald, waarmee niet vanzelfsprekend een ondernemingsraad voor specifiek de organisatie van de griffie bestaat. Als de griffie als onderneming in de zin van de WOR zou moeten worden beschouwd én een eigen ondernemingsraad zou hebben, dan zou de griffier kunnen worden aangemerkt als WOR-bestuurder. Bij afwezigheid van een eigen ondernemingsraad van de griffie, worden de medezeggenschapsrechtelijke belangen van de griffiemedewerkers echter behartigd door de ondernemingsraad van de gemeente. Die ondernemingsraad heeft als gesprekspartner de gemeentesecretaris, tevens WOR-bestuurder. Zolang partijen het ten aanzien van de organisatie van de griffie niet anders regelen, werkt de toepassing van de medezeggenschap op de griffie zodoende op vergelijkbare wijze als de toepassing van de cao, namelijk op een wijze waarin de positie van de griffieambtenaren gelijk is aan die van de overige ambtenaren.

Conclusie

In het gemeentelijk arbeidsrecht is er één civielrechtelijke werkgever: de gemeente als (publiekrechtelijke) rechtspersoon. Tegelijkertijd zijn de werkgeversrollen in bestuursrechtelijke zin door de Gemeentewet verdeeld belegd. De arbeidsovereenkomsten met ambtenaren in de ambtelijke organisatie worden gesloten op basis van voorbereidende besluitvorming van het college van B&W en die met de griffier en andere ambtenaren van de griffie op basis van voorbereidende besluitvorming daartoe van de gemeenteraad. Het werkgeverschap van de raad beperkt zich tot de arbeidsverhoudingen binnen de griffie en de daaromtrent te stellen regels. De raad heeft in het huidige systeem géén werkgeversrol ten aanzien van de collectieve arbeidsvoorwaarden, anders dan enkel de toepassing daarvan op de griffie. De vorming en verdere invulling van die collectieve arbeidsvoorwaarden komen voor rekening van het collectief van gemeenten in de VNG en lokaal van het college van B&W c.q. bij volmacht van de gemeentesecretaris.