Dealen met interbestuurlijke ficties en fricties

Voor 2026 ligt een belangrijk vraagstuk op tafel: kan het overhedenoverleg tussen rijk, provincies en gemeenten het conflictoplossend vermogen ontwikkelen wat nodig is voor de frictie die ontstaat bij het werken als een overheid? Anders is het volgens Geerten Boogaard, Martijn van der Steen en Boudewijn Steur vooral ‘een frats’ die weinig om het lijf heeft, maar wel de belofte in zich draagt om dringende maatschappelijke opgaven van oplossingen te voorzien.

Kluitjesvoetbal

De uniformering van het binnenlands bestuur is sinds Thorbecke onverminderd doorgegaan. Gemeenten en provincies zijn staatsrechtelijk steeds meer doordrukjes van het rijk; overheden passen als matroesjka poppetjes in elkaar. Zo zien ze het zelf ook, zo blijkt uit de manier waarop ze over zichzelf en elkaar spreken. Gemeenten vonden zich opnieuw uit als ‘eerste overheid’, provincies noemen zich ‘(te)middenbestuur’ tussen de andere overheden en het rijk noemt de rest liefkozend ‘medeoverheden’. En samen ‘als één overheid’, aldus de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen in een recent rapport.

De neiging tot bestuurlijk kluitjesvoetbal is gaat terug tot het collegiale regentenbestuur uit de 17e eeuw. Voor wie erin gelooft zelfs tot de polderbesturen uit de middeleeuwen. Consultatie, consensus en compromis is wat we typisch doen. Toen de meeste landen om ons heen de nationale crisistoestand uitriepen om corona te bestrijden, schoot bij ons het Veiligheidsberaad van 25 regionale burgemeesters in actie. En net zoals de overlegeconomie ons het Dutch miracle bracht, heeft ook het overlegbestuur veel opgeleverd. Hoe dat precies werkt, is ondertussen nog niet zo makkelijk in een formule te zetten. Misschien wel omdat het ook principieel geen succesformule is die je simpelweg kunt toepassen.

Productieve fictie

Verklaring van het succes van het werken als een overheid verheldert ook het zicht op de voorwaarden – en de grenzen – ervan. Werken als één overheid in een bestuurlijke inrichting van vele overheden over verschillende bestuurslagen, is in feite een fictie. Die kan productief zijn, maar vereist het balanceren tussen de spanningen van het werken als iets dat er niet is – één overheid. Dat is deels een vraag naar de optimale verhouding tussen flexibiliteit en structuur. Tevéél flexibiliteit leidt er dan toe dat telkens veel energie moet worden gestoken in het compenseren van een gebrek aan structuur. Met de regio-deals zijn we ondertussen daar beland. Ook als die strikt genomen nog wel een succes zijn in de zin dat ze de gestelde doelen realiseren, gaat er ook veel energie verloren in de voortdurende incidentele en projectmatige aanpak. Dergelijke vormen leveren flexibiliteit op, maar ook onzekerheid, versnippering en verlies van energie. Want achter elke regionale deal zit regie en verantwoording. Daarom is er behoefte aan meerjarige, stabiele afspraken waar regio’s op kunnen bouwen: voorbij incidentele overeenkomsten naar meer structurele langjarige ankerpunten voor samenwerking.

Naast de gevallen waarin het werken als een overheid niet tot optimale resultaten leidt, zijn er ook inherente noodzakelijke voorwaarden om de fictie werkbaar te maken en te houden. Als aan die voorwaarden niet is voldaan, kan de fictie van het werken als een overheid zelfs contraproductief worden. Een voorbeeld daarvan is afgelopen jaar steeds duidelijker geworden in het asieldossier. Nationaal overlegbestuur vooronderstelt een minimale politieke consensus waarbinnen de polderbestuurders de plooien verder glad kunnen strijken en de zaak aan de gang kunnen houden. De politieke overtuigingen in de verschillende volksvertegenwoordigingen van ons land kunnen zover uiteenlopen dat het de overbruggingskracht van de ­elkaar consulterende bestuurders overschat. Wethouder Groot Wassink uit Amsterdam en minister Faber van de PVV dan toch samen aan tafel zetten omdat we immers moeten werken als een overheid, schiet dan zijn doel voorbij. En dat is niet alleen een karakterologische kwestie. Niet elke politieke tegenstelling is overbrugbaar in een bestuurlijk compromis en een geforceerde zoektocht daarnaar levert alleen maar tijdsverlies en frustratie op. De fictie blijkt dan inderdaad, tot veler verbazing, een fictie. Of anders gezegd: de fictie van samen werken als één overheid, gericht op het aanpakken van ‘de opgave’ voor ‘de burger’ en ‘de samenleving’, kan alleen als de bestuurlijke betrokken die fictie samen in stand houden. Zodra iemand uit dat verhaal losbreekt, blijken de feitelijke verhoudingen bepalend.

Frictie en fictie

Toch is het niet zo dat de fictie van ‘werken als één overheid’ betekent dat er geen frictie meer is of moet zijn. Integendeel, als het rijk, de provincies en gemeenten andersoortige belangen hebben en verschillende afwegingen moeten maken, levert dat noodzakelijkerwijs fricties op. Dat is geen randverschijnsel, maar precies de bedoeling van het werken met verschillende eigenstandig en rijk met macht en tegenmacht beklede bestuurslagen.

Deels wordt frictie veroorzaakt door achterliggende politieke tegenstellingen, die soms simpelweg te groot zijn om bestuurlijk te overbruggen. Dan bereikt de productiviteit van de fictie om als een overheid te werken zijn grens. In reactie daarop is het denkbaar niet langer te werken alsof men één overheid, maar daadwerkelijk een overheid te worden: daarmee komt de politieke dissensus immers samen in één democratisch orgaan, wat de frictie in ieder geval van een eenduidige plaats voor debat en besluitvorming voorziet. Het meest zichtbaar zou dat door het afschaffen van de medeoverheden gebeuren, of door voor bepaalde vraagstukken hen macht of tegenmacht te ontnemen en die elders op één plek te beleggen.

Minder zichtbaar is het effect van het huidige mantra van de rijksoverheid om met ‘regie’ meer grip op de lokale bestuurders van de medeoverheden te krijgen. Daarmee wordt het oplossend vermogen van het overlegbestuur weliswaar in potentie versterkt, maar de frictie die van de bestuurlijke overlegtafel is weggeregisseerd, keert in de politieke spanning met de decentrale volksvertegenwoordigingen dubbel terug. De Gemeentewet en de Provinciewet en de Grondwet schrijven de volksvertegenwoordigers namelijk niet voor om te werken als één overheid. Wel moeten ze ieder voor zich gezamenlijk het belang van de gemeente, van de provincie en het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Het verwarrende vertrek van burgemeester Merrienboer uit Terneuzen is slechts het topje van de ijsberg. De fictie van het werken als een overheid maakt dat allerlei spanning die in de gedeelde fictie van het werken als één overheid tussen de bestuurslagen vervolgens als frictie ‘gewoon’ terugkomt in de individuele volksvertegenwoordigingen van de betrokkenen. De frictie is met de afspraak tot een gedeelde fictie niet verdwenen; betrokkenen kunnen deze op elk gewenst (of voor anderen ongewenst) moment opnieuw activeren. Vaak met onzekere en voor ‘de ene overheid’ slechte afloop.

De fictie van het werken als één overheid is dus weliswaar productief voor sommige kwesties (en in potentie voor veel meer kwesties), maar gaat inherent ook belemmerend werken als aan de minimale voorwaarden niet wordt voldaan. Dan ontkent en miskent de fictie de inherente frictie. Want naast het werken als één overheid is ook de gedecentraliseerde eenheidsstaat een ideaal. Een democratisch ideaal dat verschillende collectieve identiteiten tegelijk uitdrukt: lokaal, regionaal en landelijk. En een rechtsstatelijk ideaal dat in frictie geen verlies aan bestuurskracht ziet maar de noodzakelijke brandstof voor verticale checks and balances. Een ideaal dat bovendien nog steeds de basis van de institutionele structuren en kaders vormt. Het is dus niet alleen een ideaal. Het is ook ‘gewoon’ een feit, met een eigen institutioneel soortelijk gewicht. En net zoals zwaartekracht niet verdwijnt als we dat voor bepaalde tijd en plaats ‘afspreken’, geldt ook de democratische rechtsorde onverminderd als we tijdelijk in ‘goed overleg’ en omwille van een mogelijk goede zaak anders overeenkomen. Al is de fictie nog zo snel, de frictie achterhaalt hem wel.

Non-fictie

Het is daarom noodzakelijk om het werken als één overheid niet alleen uit te dragen en te optimaliseren. Het moet ook worden begrensd als een inherent beperkte fictie die moet worden aangevuld met andere ficties. Het recente nieuwe rapport van de Studiegroep Interbestuurlijke verhoudingen levert daarvoor de aanzet.
De auteurs zullen zichzelf overigens eerst en vooral zien als schrijvers van non-fictie, maar wat ze voorstellen is wel degelijk de toevoeging van een aantal aanvullende en ondersteunende ficties. De Studiegroep draagt vijf bouwstenen aan om het werken als een overheid te optimaliseren en te versterken: goede afspraken maken en die nakomen, gebiedsgericht werken vanuit regionale opgaven, investeren in cultuur en werkwijze en betere bestuurlijke-financiële spelregels. Onderdeel van daarvan is een structureel en goed voorbereid gebruik van het zogenoemde overhedenoverleg, volgens de Studiegroep een ‘logisch gremium’ voor ‘het strategische onderlinge gesprek’.

De laatste bouwsteen erkent echter dat niet elke frictie verdwijnt door die als één overheid simpelweg maar te ontkennen. Het faciliteren van consultatie, consensus en compromis moet worden aangevuld met vormen voor confrontatie en conflictbeslechting: frictie hoort er bij en moet een plek krijgen. Het rapport erkent de inherente grenzen van het werken als een overheid, maar is nog altijd gericht op het zoveel mogelijk voorkomen ervan. De vijfde bouwsteen heet ‘voorkomen is beter genezen’. Want het ultieme doel blijft nog altijd ‘om er samen uit te komen zonder breuk in de interbestuurlijke verhoudingen.’ Om die reden adviseert de studiegroep procedure voor conflictbeslechting, maar wel ‘ingebed het overhedenoverleg’.

Fratsen

Het overhedenoverleg ontstond in 1999. Regelmatige ontmoeting moest voorkomen dat overheden elkaar zouden gaan tegenwerken. Tegelijkertijd is al eerder geconstateerd dat het overhedenoverleg lijdt aan structurele onduidelijkheid. Is het een discussieforum voor vrije gedachtewisseling of als een besluitforum waarop na ambtelijke voorbereiding de besluiten kunnen worden genomen? Voor dat laatste zou dan sowieso nodig zijn dat de koepelorganisaties enig mandaat hebben op basis waarvan zij toezeggingen kunnen doen die hun leden net zo binden als de ministers zullen worden gehouden aan de toezeggingen die zij doen. In het verlengde van het rapport van de Studiegroep ligt dan ook een belangrijk vraagstuk voor 2026 besloten: kan het overhedenoverleg brandpunt van de fictie van het werken als één overheid ook het conflictoplossend vermogen ontwikkelen wat nodig is voor de frictie die ontstaat bij het werken als een overheid? Anders is het vooral een frats die we weliswaar uithalen, maar die weinig toevoegt aan het spel van fictie en frictie – die immers wel degelijk de belofte in zich draagt om dringende maatschappelijke opgaven van deze tijd relatief productief, effectief en efficiënt van oplossingen te voorzien. Werken als één overheid is dan weliswaar een ‘slecht model’, het is wellicht het beste wat we hebben: een fictie met frictie, zonder fratsen.

Lees het hele essay deze week in BB23 (inlog).