Woo: onevenredige benadeling als uitzonderingsgrond

In eerdere bijdragen in deze blogserie kwamen de basisbeginselen van de Woo, het Woo-verzoek en de, wellicht wel het meest gebruikte, uitzonderingsgronden aan de orde, te weten die van de persoonlijke beleidsopvattingen en die ter bescherming van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer. Deze maand staat een andere belangrijke schakel in het stelsel centraal: de vangnetbepaling van artikel 5.1, vijfde lid, Wet open overheid (Woo). Die bepaling kan een uitweg bieden wanneer de specifieke uitzonderingsgronden niet toereikend zijn, maar de drempel is bewust wél hoog gelegd.

De wettekst

Artikel 5.1, vijfde lid, Woo bepaalt dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie achterwege kan blijven. De tweede volzin voegt daaraan toe dat het bestuursorgaan een weigering op deze grond uitsluitend op deze grond baseert.

Het gaat om de volgende vier vereisten. Het moet gaan om een uitzonderlijk geval. Het geschade belang moet een ander belang zijn dan de belangen die het eerste en tweede lid beschermen. Openbaarmaking leidt in het betreffende geval tot onevenredige benadeling en het algemeen belang van openbaarheid mag daar niet tegen opwegen.

Of het ingeroepen belang zich voordoet, toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid. De afweging zelf wordt wel terughoudend getoetst, waarbij het recht op toegang tot informatie niettemin zwaar weegt.

Achtergrond: van Wob naar Woo

Onder de Wob kon openbaarmaking worden geweigerd ter voorkoming van ‘onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden’ (artikel 10, tweede lid, onder g, Wob). Die grond werd in de praktijk vaak gebruikt en ook regelmatig als subsidiair vangnet naast andere weigeringsgronden toegepast. Bij de totstandkoming van de Woo is deze grond herzien. Toepassing is nu alleen nog toegestaan in uitzonderlijke gevallen en daarbij is gekozen voor een zwaardere motiveringsplicht dan bij de andere uitzonderingsgronden.

Daarnaast is een deel van de bescherming die vroeger onder de Wob-grond viel, verhuisd. Het goed functioneren van de overheid, dat zich in de Wob-rechtspraak onder de onevenredige-benadelingsgrond had ontwikkeld, heeft in de Woo een eigen plek gekregen in artikel 5.1, tweede lid, onder i.

Hoe dat in de praktijk uitpakt, laat een zaak over gespreksverslagen uit een onderzoek naar het functioneren van een burgemeester zien. Voor het besluit dat nog onder de Wob was genomen, aanvaardde de Afdeling de onevenredige-benadelingsgrond. Voor het latere besluit onder de Woo hanteerde de Afdeling de i-grond, het belang van het goed functioneren van de raad (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:893).

Geen uitzonderlijk geval bij elders beschermde belangen

De bepaling van artikel 5.1, vijfde lid, Woo heeft een vangnetkarakter, maar enkel voor uitzonderlijke gevallen. De Afdeling heeft dat in een recente uitspraak scherp neergezet. Een college had zich op het vijfde lid beroepen, omdat openbaarmaking van passages over meldingen rond een vertrokken burgemeester het functioneren van het ambtelijk apparaat zou aantasten. De Afdeling stelde onder verwijzing naar de memorie van toelichting voorop dat van een uitzonderlijk geval geen sprake is. Het door het college aangevoerde belang wordt al beschermd door artikel 5.1, tweede lid, onder i, Woo. Het beroep op het vijfde lid was daarom ten onrechte (Zie: ABRvS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388, rechtsoverweging 5.5 en verder).

Als opgemerkt was het onder de Wob gebruikelijk om onevenredige benadeling subsidiair in te roepen als extra zekerheid. De tweede volzin van het hier aan de orde zijnde vijfde lid verbiedt dat nu uitdrukkelijk. Daarmee beoogt de wetgever misbruik van de bepaling te voorkomen. Uit rechtspraak blijkt dat de rechter het bestuursorgaan daar ook aan houdt.

Een praktische tip is op zijn plaats. Als blijkt dat de primair gekozen (andere) weigeringsgrond in beroep geen stand houdt, dan kan het bestuursorgaan het vijfde lid alsnog toepassen via een bestuurlijke lus (zie daarvoor de artikelen 8:51a-8:51d Awb).

Enkele voorbeelden uit de rechtspraak: wanneer is de drempel gehaald?

Waar de rechter de grond wel aanvaardt, gaat het vaak om informatie die een onjuist beeld geeft. Nog onder de Wob oordeelde de Afdeling dat 18 bedrijfsnamen niet openbaar hoefden te worden gemaakt, omdat die bedrijven daardoor zouden worden gekoppeld aan tekortkomingen die er feitelijk niet waren (ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2679). Gelet op de inhoud van de kwestie zou die onder het huidige recht naar verwachting tot hetzelfde rechterlijk oordeel leiden. Onder de Woo aanvaardde de Rechtbank Den Haag een weigering van een document dat een interpretatie van de opstellers bevatte en geen feitelijke weergave (Rb. Den Haag 12 februari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:10373).

Veel vaker sneuvelt een beroep op de grond. Zo is de enkele omstandigheid dat concurrenten kunnen profiteren van de inspanningen en investeringen van een ander onvoldoende (ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2302 en ABRvS 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2321). Reputatieschade alleen is ook niet genoeg. Voor ieder bedrijf is zijn reputatie van grote waarde, maar dat maakt nadeel nog niet onevenredig aldus de Afdeling (ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2679).

Ook een algemeen geformuleerde motivering volstaat niet. De Afdeling bevestigde onlangs dat een burgemeester onvoldoende concreet had gemotiveerd waarom gecontroleerde ondernemingen ‘mogelijk’ onevenredig zouden worden benadeeld. Daarbij woog mee dat het ging om (her)controles waaruit niet kon worden afgeleid dat er daadwerkelijk overtredingen waren (ABRvS 20 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2900). De weigering moet steeds worden afgestemd op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval (Rb. Rotterdam 1 november 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:10854).

Contextinformatie als alternatief voor weigering

Bij een beroep op het vijfde lid kan het gaan om de vrees dat openbaarmaking een onterecht negatief beeld geeft. Denk aan een bedrijf dat in een toezichtrapport voorkomt, terwijl de geconstateerde tekortkoming allang is opgelost. De rechtspraak laat zien dat weigeren dan niet de enige oplossing is. Het bestuursorgaan kan de informatie ook openbaar maken en er een toelichting bij geven die het beeld rechtzet.

De Afdeling wees daar al op onder de Wob. In een (hierboven al benoemde) zaak over toezichtrapportages van biologische bedrijven overwoog de Afdeling dat de toezichthouder bij openbaarmaking kon vermelden dat een eerder geconstateerde afwijking inmiddels door het bedrijf was hersteld. Daarmee kon het mogelijke nadeel voor de bedrijven worden beperkt of weggenomen (ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2679). Rechtbanken passen dezelfde gedachte toe onder de Woo. Volgens de Rechtbank Oost-Brabant kan informatie over toezicht en controles worden voorzien van een disclaimer of een actuele stand van zaken, zodat onevenredige gevolgen worden weggenomen (Rb. Oost-Brabant 26 januari 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:414). De Rechtbank Den Haag rekende het een bestuursorgaan aan dat niet was onderzocht of bij de namen van gecontroleerde ondernemingen contextinformatie kon worden geven (Rb. Den Haag 15 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:23491, bevestigd door de Afdeling bij uitspraak van 20 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2900).

Voor de praktijk betekent dit het volgende. Een bestuursorgaan dat openbaarmaking wil weigeren omdat de informatie een vertekend beeld geeft, heeft de mogelijkheid om eerst na te gaan of een toelichting bij de openbaarmaking dat probleem kan oplossen. Als dat kan is het nadeel niet onevenredig en houdt een weigering op grond van het vijfde lid in beginsel geen stand.

Tijdsverloop

Voor informatie die ouder is dan vijf jaar geldt ook bij de vangnetbepaling van artikel 5.1, vijfde lid, Woo een verzwaarde motiveringsplicht. Het bestuursorgaan moet dan motiveren waarom de in onder meer dit artikellid bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid (artikel 5.3 Woo). Bovenop de toch al zware motiveringsplicht van het vijfde lid komt dan dus nog een extra motiveringslast.

Kortom

Samengevat is het vijfde lid van artikel 5.1 Woo alleen de juiste uitzonderingsgrond als twee vragen bevestigend worden beantwoord. Ten eerste de vraag of het belang dat moet worden beschermd niet onder een van de specifieke (andere) uitzonderingsgronden valt. Ten tweede de vraag of sprake is van een uitzonderlijk en niet voorzien geval.

Als het antwoord op beide vragen bevestigend luidt, moet per document of passage concreet worden gemaakt waaruit de benadeling bestaat, wie daardoor wordt getroffen en waarom die benadeling onevenredig is. Het is van belang daarbij ook na te gaan of gedeeltelijke openbaarmaking, anonimisering of contextinformatie het nadeel kan wegnemen. De grond kan niet worden ingeroepen naast een andere weigeringsgrond voor dezelfde informatie.