Meer rechten voor de ondernemingsraad?

De overheid onder de WOR

In 1995 is de Wet op de ondernemingsraden (WOR) ook op de overheid van toepassing geworden. Volgens de wetgever moesten de medezeggenschapsrechten van ambtenaren zoveel mogelijk ‘marktconform’ worden. De medezeggenschap moest ‘zo volledig mogelijk aansluiten bij die van de marktsector, tenzij de bijzondere positie van als werkgever een afwijking noodzakelijk maakte’. Die ‘tenzij’ houdt ermee verband dat werknemers binnen de overheid niet meer politieke invloed mogen hebben dan andere burgers en niet-overheidswerknemers.

Primaat van de politiek

De bijzondere positie van de overheid komt tot uitdrukking in artikel 46d sub b van de WOR, in welk artikel het zogenaamde ‘primaat van de politiek’ is geregeld. Simpelweg betekent dit dat de ondernemingsraad bij de overheid geen medezeggenschapsrechten heeft bij belangrijke besluiten die organisaties met een politieke aansturing nemen, ongeacht of daaraan (inherent) personele gevolgen verbonden zijn. Denk hier aan beslissingen zoals herindeling, privatisering, de oprichting van een shared service centrum of de herinrichting van de ambtelijke organisatie.

In dat geval heeft de ondernemingsraad geen overlegrecht, geen initiatiefrecht, geen recht om te adviseren of in te stemmen noch de mogelijkheid om in beroep te gaan. Dit is slechts anders wanneer de personele gevolgen van een politieke beslissing worden geregeld. De ondernemingsraad binnen de overheid kan ten aanzien van dat onderdeel van het politieke besluit wél volledige medezeggenschapsrechten uitoefenen. Bij wijze van voorbeeld betekent dit dat de ondernemingsraad geen medezeggenschapsrechten heeft over een beslissing van een overheidswerkgever om de afdeling ICT te privatiseren maar wel over dat deel van de beslissing waarbij de personele gevolgen worden geregeld. De politieke beslissing moet daardoor opgeknipt worden in een deel waar de ondernemingsraad geen zeggenschap over kan uitoefenen en een deel waarover hij dit wel kan.

De wetgever heeft de nadere inkleuring van wat wel en wat niet onder het primaat van de politiek valt overgelaten aan de casuïstiek. Dit heeft gemaakt dat er gedurende de afgelopen jaren veelvuldig over dit onderwerp is geprocedeerd tot aan de Hoge Raad en daaruit richtsnoeren zijn te distilleren. In mijn artikel “Het primaat van de politiek en medezeggenschap” van 31 januari 2024 in de Capra Concreet ben ik hierop uitvoerig ingegaan.

Petitie

In maart 2021 hebben 114 medezeggenschapsorganen binnen de overheid en meer dan 1000 personen een petitie ingediend bij de minister van SZW. De indieners van de petitie vinden dat de rechter in de loop der jaren een dusdanig ruime uitleg is gaan geven aan het primaat van de politiek dat besluiten waarvan het binnen de marktsector normaal is dat deze aan de ondernemingsraad voor advies worden voorgelegd, binnen de overheid aan het adviesrecht van de ondernemingsraad worden onttrokken. Zij roepen het kabinet en de Tweede Kamer op artikel 46d onder b WOR zodanig aan te passen dat ondernemingsraden binnen de overheid op een volwaardige wijze bij de besluitvorming worden betrokken, opdat hun rol niet verder wordt beperkt dan ter bescherming van de politiek strikt noodzakelijk is.

Naar aanleiding van deze petitie heeft de minister van SZW op 15 november 2023 de Commissie Bevordering Medezeggenschap van de SER om advies gevraagd. Dit advies heeft de SER in september 2025 aan de minister uitgebracht.

Het advies van de SER

Uit het advies kan worden opgemaakt dat (ook) de SER van mening is dat het politiek primaat weinig ruimte overlaat voor de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever meer marktconformiteit te bewerkstelligen door de overheid onder de WOR te brengen. De SER merkt op: “dat er licht is ontstaan tussen de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met het politiek primaat in de WOR en de praktijk die zich heeft ontwikkeld ”. Daar waar de wetgever destijds de afbakening van de open norm ‘politiek primaat’ aan de praktijk en rechtspraak heeft overgelaten, ziet de SER twee mogelijke oplossingsrichtingen in het geval de wetgever toch een andere afbakening wil en de medezeggenschap binnen de overheid een gelijksoortig niveau als binnen het bedrijfsleven wil geven. Deze zijn: 1. het aanscherpen van begrippen en 2. het bieden van ruimte aan medezeggenschap binnen het politiek primaat.

Ad. 1 Het aanscherpen van begrippen

De SER benoemt dat een voor de hand liggende oplossing zou zijn dat de tekst van artikel 46d onder b van de WOR wordt verduidelijkt door de begrippen ‘politiek primaat’ en ‘personele gevolgen’ nader af te bakenen. Gelijktijdig overweegt de SER dat dit erg complex is in de uitwerking. Een verduidelijking op ‘onderwerp’, ‘orgaan’ of ‘fasen van besluitvorming’ roept in de begrenzing van het begrip politiek primaat al snel discussie op en kan daardoor juist onduidelijkheid veroorzaken. Hetzelfde geldt voor het begrip ‘personele gevolgen’. Een bijkomend nadeel, zo benoemt de SER, is dat een nieuw kader in de praktijk invulling moet krijgen en het weer enige tijd zal duren voordat de nieuwe praktijk zich heeft gevormd. Vanwege de complexiteit van deze oplossingsrichting heeft de SER deze niet verder uitgewerkt en beveelt deze ook niet aan.

Ad. 2 Het bieden van ruimte aan medezeggenschap binnen het politiek primaat

De SER ziet wel een mogelijkheid tot het meer betrekken van de medezeggenschap door toepassing van het beginsel ‘pas toe of leg uit’. Dit houdt in dat in situaties waarin de WOR-bestuurder een beroep doet op het politiek primaat, hij dit aan de ondernemingsraad uitlegt: “Vervolgens bespreekt hij met de medezeggenschap hoe en wanneer -ondanks dat er sprake is van het politiek primaat- daarbinnen op enigerlei wijze medezeggenschap mogelijk is. Dit valt uiteen in de volgende door de SER onderscheiden stappen:

Stap 1:
Het mee-weten: a) de ondernemingsraad wordt tijdig geïnformeerd dat er iets speelt dat betrekking heeft op primaat van de politiek, b) met de ondernemingsraad wordt overlegd of aan de ondernemingsraad wordt toegelicht waarom een voorgenomen besluit onder het primaat van de politiek valt en c) met de ondernemingsraad worden procesafspraken gemaakt over de vraag wanneer en op welke wijze de ondernemingsraad betrokken zal worden.

Stap 2:
Het mee-praten: hieronder wordt verstaan dat de ondernemingsraad de gelegenheid krijgt om zijn zienswijze op het voorgenomen besluit te geven. Het gaat hier om een zelfstandig recht dat de ondernemingsraad ook ongevraagd kan uitoefenen. Deze zienswijze kan worden aangeboden aan de WOR-bestuurder maar kan ook gevoegd worden bij de stukken voor de politieke besluitvormers, zodat deze geïnformeerd worden over eventuele zorgen of ideeën die de ondernemingsraad heeft, alvorens een besluit te nemen. De SER adviseert deze zienswijze-mogelijkheid als zelfstandige rechtsfiguur in de WOR op te nemen. Deze zienswijze-mogelijkheid is niet gelijk aan het adviesrecht van de ondernemingsraad; een zienswijze kan ook ongevraagd gegeven worden en de WOR-bestuurder hoeft het niet te motiveren als hij de zienswijze niet zou volgen. Wel zou hij naar de ondernemingsraad terug moeten koppelen wanneer de zienswijze is besproken, aldus de SER. De SER merkt nog op dat de zienswijze-mogelijkheid zoals hier aangegeven niet gelijk is aan de bestuursrechtelijke zienswijze zoals opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht en daaraan dus ook geen termijnen worden verbonden.

Omdat binnen veel overheidsorganisaties de ondernemingsraad wel al de mogelijkheid krijgt om onverplicht advies te geven over een onderwerp dat wettelijk aan het adviesrecht is onttrokken vanwege het primaat van de politiek, verwacht de SER dat de laatst beschreven oplossingsrichting aansluit bij deze praktijk en op draagvlak kan rekenen. De SER beveelt de minister aan om de WOR hierop aan te passen.

Wat gaat de minister met dit advies doen?

De minister heeft ten tijde van het schrijven van dit artikel nog niet op het SER-advies gereageerd. Mogelijk komt er een wijziging van de WOR waarbij de WOR-bestuurder voortaan de ondernemingsraad actief moet informeren over een besluit, dat naar zijn oordeel onder het primaat van de politiek valt en moet uitleggen waarom dit zo is. Ook is mogelijk dat in de WOR wordt verankerd dat de ondernemingsraad ongeacht dat sprake is van primaat van de politiek, gelegenheid heeft om zijn zienswijze kenbaar te maken.

Het SER-advies is overigens in lijn met wat volgens de wetsgeschiedenis al lang mogelijk was en waarvoor ook de Hoge Raad aandacht heeft gevraagd (HR 22 maart 2019).

“De ondernemer kan aan de ondernemingsraad een ‘informeel adviesrecht’ verlenen voor besluiten als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR. De inhoud van dat adviesrecht wordt bepaald door wat de ondernemer en de ondernemingsraad daarover zijn overeengekomen. Dit strookt met de door de wetgever bij herhaling benadrukte mogelijkheid en wenselijkheid dat ook bij besluiten als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR de ondernemingsraad door middel van overleg wordt betrokken en om advies wordt gevraagd. De wet verbindt aan een dergelijk adviesrecht niet de mogelijkheid van beroep in de zin van art. 26 WOR. De ondernemer kan een zodanig beroepsrecht ook niet aan de ondernemingsraad toekennen.”