Basisbeginselen van de Wet open overheid op een rij

De Wet open overheid (Woo) is de opvolger van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en bevat in hoofdstuk 2 een samenhangend geheel van algemene bepalingen die van wezenlijke betekenis zijn voor de toepassing van de gehele wet. Deze bepalingen fungeren als fundament voor het stelsel van openbaarheid en geven richting aan de interpretatie van latere hoofdstukken. Door het definiëren van kernbegrippen, het vaststellen van de reikwijdte en het formuleren van zorgplichten en uitgangspunten, schept hoofdstuk 2 een normatief kader dat de werking van de Woo in brede zin bepaalt.

Het algemeen belang van openbaarheid

Het wordt eerst aangetroffen in artikel 2.5 van de Woo, maar als algemeen uitgangspunt staat voorop dat bij de uitvoering van de wet steeds wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid. Deze bepaling heeft een belangrijke interpretatieve functie en onderstreept dat openbaarheid niet slechts een individueel recht is, maar een collectief belang dat nauw samenhangt met democratische controle en bestuurlijke legitimiteit.

Dit uitgangspunt werkt door in de toepassing van de gehele wet en fungeert als leidraad bij de afweging van belangen, met name wanneer uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Hierin is samenhang met de bepaling van artikel 1.1 Woo, waarin is opgenomen dat ‘eenieder recht heeft op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen’. De uitzonderingen daarop komen in een volgend artikel aan de orde. In dit artikel wordt de nadruk gelegd op de basisprincipes van de Woo.

Kernbegrippen als uitgangspunt van openbaarheid

Artikel 2.1 Woo bevat de definities van centrale begrippen die door de hele wet heen worden gebruikt. Een van de belangrijkste begrippen is dat van het ‘document’. De rechten en verplichtingen die uit de Woo voortvloeien, hebben uitsluitend betrekking op informatie die is neergelegd in dergelijke documenten. Dit documentbegrip moet ruim worden opgevat, zowel wat betreft de aard van de gegevensdrager als het verband met de publieke taak. Het omvat niet alleen traditionele schriftelijke stukken, maar ook andere vormen van vastgelegde gegevens, zoals digitale bestanden, foto’s, films en berichtenverkeer via moderne communicatiemiddelen. In de jurisprudentie die tot stand is gekomen onder de Wob, is bevestigd dat ook sms- en WhatsApp-berichten met een zakelijk karakter als documenten kunnen worden aangemerkt (ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899).

Van belang is verder dat een document moet zijn opgemaakt of ontvangen door een orgaan, persoon of college dat onder de reikwijdte van de Woo valt. Daarnaast moet het document naar zijn aard verband houden met de publieke taak van dat orgaan. Dit verband wordt ruim uitgelegd en omvat niet alleen documenten die direct betrekking hebben op de uitoefening van openbaar gezag, maar ook documenten die zien op randvoorwaardelijke activiteiten zoals bedrijfsvoering en personeelsbeleid. Hiermee is afstand genomen van het oudere begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ uit de Wob, waaraan in de jurisprudentie een zeer ruime betekenis toekwam.

Hoewel de formulering van het documentbegrip enigszins is aangepast ten opzichte van de Wob, is materieel geen wijziging beoogd. De aanpassing houdt vooral verband met de digitalisering van informatie, waarbij het begrip materiaal niet langer toereikend werd geacht.

Publieke informatie en het criterium ‘berusten bij’

Het begrip ‘publieke informatie’ vormt een tweede kernbegrip binnen artikel 2.1 Woo. Het ziet op alle informatie in documenten die berusten bij het orgaan waarop de Woo van toepassing is. Hier is de samenhang met het voornoemde documentbegrip zichtbaar.

Het criterium dat informatie moet ‘berusten bij’ een orgaan is in de jurisprudentie nader ingevuld. Daarbij is niet alleen van belang of informatie feitelijk aanwezig is, maar ook of deze bestemd is om onder dat orgaan te berusten. In de jurisprudentie is bijvoorbeeld geoordeeld dat informatie die zich bij een gemeentelijke personeelsvereniging bevindt, niet zonder meer geacht kan worden te berusten bij de gemeente zelf (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623).

Voor privaatrechtelijke rechtspersonen die met openbaar gezag zijn bekleed, geldt dat de Woo alleen ziet op informatie met betrekking tot de uitoefening van dat openbaar gezag. Dit sluit aan bij de systematiek van artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin dergelijke zogenoemde b-organen slechts als bestuursorgaan worden aangemerkt voor zover zij openbaar gezag uitoefenen.

De reikwijdte van de Woo

Artikel 2.2 Woo bepaalt op welke organen, personen en colleges de wet van toepassing is. In vergelijking met de Wob is deze reikwijdte uitgebreider. Naast bestuursorganen in de zin van artikel 1:1 Awb vallen ook diverse andere overheidsorganen onder de Woo, hoewel zij formeel geen bestuursorgaan zijn.

Zo zijn onder meer de Staten-Generaal, de Raad van State (met uitzondering van de rechtsprekende functie), de Raad voor de rechtspraak, de Algemene Rekenkamer en verschillende ombudsvoorzieningen onder de reikwijdte van de Woo gebracht. Door deze organen gelijk te stellen met bestuursorganen voor de toepassing van de Woo, wordt bereikt dat zij aan dezelfde openbaarmakingsverplichtingen zijn gebonden en dat tegen hun beslissingen dezelfde bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat.

Tegelijkertijd zijn bepaalde functies expliciet uitgezonderd, met name waar het gaat om rechtspraak. Daarmee wordt recht gedaan aan de bijzondere positie van de rechterlijke macht, waarvoor andere waarborgen voor openbaarheid en transparantie gelden.

De uitbreiding van de reikwijdte weerspiegelt de ontwikkeling naar een bredere opvatting van overheidsverantwoordelijkheid en sluit volgens de initiatiefnemers van de Woo aan bij internationale normen, zoals het Verdrag van Tromsø.

Zorgplicht voor de informatiehuishouding

Artikel 2.4 Woo bevat een belangrijke zorgplicht voor bestuursorganen met betrekking tot de staat van de documenten die zij beheren. Bestuursorganen moeten ervoor zorgen dat documenten zich in een goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Deze verplichting sluit nauw aan bij de Archiefwet 1995 en benadrukt het belang van een deugdelijke informatiehuishouding als voorwaarde voor effectieve openbaarheid.

Deze zorgplicht houdt echter geen algemene bewaarplicht in. In de jurisprudentie is bevestigd dat de beantwoording van de vraag of bepaalde documenten moeten worden bewaard, geschiedt aan de hand van onder meer de Archiefwet en andere relevante regelgeving, zoals de AVG. In dat kader overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak dat het niet bewaren van sms- of WhatsApp-berichten niet zonder meer in strijd is met de Archiefwet (ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2689 en ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477). Wel geldt dat na indiening van een Woo-verzoek de onder dat verzoek vallende documenten niet mogen worden vernietigd.

Naar verwachting wordt de zorgplicht in de toekomst verder aangepast in het licht van het voorstel tot invoering van de Archiefwet 2021. Daarin wordt beoogd het criterium van ‘goede, geordende en toegankelijke staat’ te vervangen door ‘duurzaam toegankelijk’.

Kwaliteit van de verstrekte informatie

Naast de zorg voor de staat van documenten bevat artikel 2.4 Woo ook een verplichting ten aanzien van de kwaliteit van de informatie die wordt verstrekt. Deze moet actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar zijn. Deze eisen vormen een inspanningsverplichting en zijn bedoeld om te waarborgen dat de verstrekte informatie bruikbaar is voor burgers.

Tegelijkertijd brengt deze bepaling geen onderzoeks- of bewerkingsplicht met zich. Het bestuursorgaan hoeft geen nieuwe informatie te creëren of bestaande informatie ingrijpend te bewerken om te voldoen aan de openbaarmakingseisen. Evenmin staat het bestuursorgaan in voor de juistheid en volledigheid van door derden opgestelde informatie. Wel geldt dat het bestuursorgaan naar beste weten moet handelen en, indien het kennis heeft van onjuistheden of onvolledigheden, daarvan melding moet maken. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat de overheid onjuiste informatie presenteert als betrouwbaar.

Daarnaast dient het bestuursorgaan, voor zover mogelijk, informatie te verschaffen over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie. In het besluitvormingsproces wordt hiermee voldaan aan de verplichting om een inkijk te geven in de verrichte zoekslag. Deze verplichting draagt bij aan de controleerbaarheid en transparantie van overheidsinformatie.

Wijze van openbaarmaking

Artikel 2.4, derde lid, Woo regelt de wijze waarop informatie openbaar wordt gemaakt en introduceert een voorkeursvolgorde. Uitgangspunt is dat openbaarmaking plaatsvindt op een algemeen toegankelijke wijze, zodat een zo breed mogelijk publiek wordt bereikt. De voorkeur gaat uit naar verstrekking in een vorm die geschikt is voor hergebruik, gevolgd door andere elektronische vormen en, indien nodig, fysieke of samengevatte verstrekking.

Bij informatieverstrekking op verzoek geldt echter in beginsel dat het bestuursorgaan de door de verzoeker gewenste vorm moet respecteren, tenzij dit redelijkerwijs niet mogelijk is. De voorkeursvolgorde speelt dan een rol als vangnet.

Conclusie

De hoofdstukken 1 en 2 van de Woo vormen het fundament van het openbaarheidssysteem. Door het definiëren van kernbegrippen zoals ‘document’ en ‘publieke informatie’, het vaststellen van een (ruime) reikwijdte van de wet en het bepalen van zorgplichten en kwaliteitsvereisten, geven deze hoofdstukken richting aan de toepassing van de gehele wet.

De jurisprudentie (ook al onder de Wob) speelt een belangrijke rol bij de invulling van begrippen zoals het documentbegrip en het ‘berusten bij’ en het invullen van de verplichtingen van betrokken bestuursorganen. Tegelijkertijd laat de wet zien dat openbaarheid niet alleen een reactief recht is, maar ook een actieve verplichting voor de overheid om haar informatiehuishouding op orde te hebben en informatie op een toegankelijke en betrouwbare wijze beschikbaar te stellen.

In een volgend artikel, dat verschijnt op de volgende 1e woensdag van de maand, wordt ingegaan op andere onderwerpen van de Woo, zoals openbaarmaking op verzoek, actieve openbaarmaking en de uitzonderingsgronden.