Misbruik Wob ‘valt wel mee’

Geen duizend euro per jaar is een gemeente kwijt aan dwangsommen die verband houden met misbruik van de Wet openbaarheid bestuur. ‘Sterk overdreven’ noemt hoogleraar Heinrich Winter de opwinding over massaal oneigenlijk wobben. 

Weinigen zal de berichtgeving zijn ontgaan van slimmeriken die gemeenten op kosten jagen door misbruik te maken van de Wet openbaarheid bestuur. Bijvoorbeeld van de aanvraag die veel gemeenten kregen van iemand uit de Filipijnen die verzocht om openbaarmaking van de laatste bekeuring uit 2010, uitgedeeld door een willekeurige ambtenaar van de gemeente. Of deze: verzoek om openbaarmaking van alle besluiten over verleende en geweigerde vergunningen en bezwaarschriften sinds 1988.

De indiener van deze vraag richtte zich vorig najaar tot de gemeente Gemert-Bakel. Volgens gemeente­secretaris Bert Jansen zou het gaan om zeker 100.000 documenten, die de indiener digitaal en per post wil ontvangen. Te leveren binnen tien weken, anders riskeert de gemeente een dwangsom wegens het niet op tijd voldoen aan een Wob-verzoek. Dat het niet om de informatie, maar om het geld te doen is, blijkt volgens Jansen uit de toevoeging dat de indiener van het recht op informatie wil afzien als de gemeente hem een afkoopsom betaalt.

Het zou volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) steeds vaker voorkomen dat gemeenten te maken krijgen met misbruik van de Wob. De wet zou uitlokken tot het verzoeken om informatie puur gericht op het incasseren van zoveel mogelijk dwangsommen.

Meldpunt
Om erachter te komen in welke mate en om hoeveel geld het gaat, opende de VNG vorig najaar een speciaal meldpunt waar gemeenten oneigenlijk gebruik konden aangeven. Er kwamen er vorig jaar zo’n 500 meldingen binnen, waarvan volgens een zegsman van de koepelorganisatie ‘zo’n 50 unieke’.

Uit het onderzoek Afrekenen met de Wob! van hoogleraar bestuurskunde Heinrich Winter blijkt nu dat er vergeleken met 2008 inderdaad sprake is van een toename van het aantal verzoeken om openbaarheid. Maar die is volgens Winter, verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG), niet volledig toe te schrijven aan de toename van oneigenlijke verzoeken, omdat het goed denkbaar is dat de grotere bekendheid van de Wob ook tot meer eigenlijke Wob-verzoeken heeft geleid.
‘De toename is dus niet sec als negatief te beschouwen. Soms zelfs als positief, omdat het uiteindelijke doel van de Wob is dat informatie openbaar wordt gemaakt’, aldus Winter. ‘Overheidsfunctionarissen en bestuurders zouden daar eigenlijk verheugd over moeten zijn, want de Wob is juist gericht op het bevorderen van openbaarheid. Minder mooi is uiteraard dat Wob-verzoeken soms inderdaad oneigenlijk zijn en gezien kunnen worden als misbruik van de regeling.’

De aandacht van de VNG voor de problematiek rondom de Wob heeft volgens veel gemeenten – vier op de tien – mensen bovendien juist op het paard geholpen die iets slechts in de zin hadden. Het is volgens de onderzoekers goed voor te stellen dat burgers, doordat de VNG de noodklok over de problematiek luidt, op het idee komen om op oneigenlijke wijze gebruik te maken van de Wob. Een onvoorzien en onbedoeld effect.

Gemeenten hebben de afgelopen maanden een flinke lobby gevoerd op het tegengaan van oneigenlijke verzoeken, met name vanwege de hoeveelheid werk, tijd en geld die ze kosten. Het RUG-onderzoek maakt duidelijk dat het met de negatieve financiële gevolgen van oneigenlijke verzoeken alleszins meevalt.

Aan de hand van een door meer dan de helft van alle gemeenten ingevulde vragenlijst – 215  van de 403 gemeenten deden mee – concluderen de onderzoekers dat het de afgelopen jaren (2012 en 2013) gaat om een bedrag van maximaal 400.000 euro dat door alle gemeenten gezamenlijk aan dwangsommen is betaald voor oneigenlijke verzoeken. ‘Daarbij gaan we ervan uit dat bij elke dwangsom het maximum wordt verbeurd; in de praktijk is dat slechts zelden het geval, meestal gaat het om (veel) lagere bedragen dan de maximale 1.260 euro. In totaal is het bedrag aan jaarlijks betaalde dwangsommen per gemeente daarmee veel lager dan 1.000 euro per gemeente. Er is wel sprake van een toename, maar die is niet erg groot.’ Gemeenten zijn meer geld kwijt aan proceskostenvergoedingen bij oneigenlijke Wob-verzoeken, maar ook daar zijn de bedragen volgens Winter overzichtelijk: ‘In totaal volgens hun eigen opgave jaarlijks maximaal 650.000 euro, dus per Nederlandse gemeente nooit meer (maar waarschijnlijk veel minder) dan 1.500 euro.’

Vertienvoudiging
Dat de gemiddelden meevallen, wil overigens niet zeggen dat het voor individuele gemeenten niet ontzettend in de papieren kan lopen. In sommige gemeenten was zelfs sprake van een vertienvoudiging van het aantal wob-verzoeken. Relatief zwaar getroffen zijn behalve Gemert-Bakel bijvoorbeeld ook Dordrecht, Laarbeek en Rijnwaarden. ‘En de grote steden krijgen er veel mee te maken. Dat is een kwestie van schaalgrootte’, zegt Winter.

Een veel groter probleem voor gemeenten zijn blijkens het onderzoek de ambtelijke afdoeningskosten die zijn verbonden aan oneigenlijke Wob-verzoeken. Goed te begrijpen valt dat geen ambtenaar staat te springen om tijd te steken in verzoeken die schijnbaar of kennelijk op financieel gewin zijn gericht. Maar handig is en blijft het wel die oneigenlijke verzoeken op de juiste wijze te behandelen. Gemeenten zouden veel winst kunnen behalen door hun zaakjes op orde te hebben. Zo blijkt er binnen de organisatie lang niet altijd een duidelijke afspraak over de verantwoordelijkheid voor de behandeling van Wob-verzoeken.

Eén op de drie gemeenten heeft geen enkele procedure om Wob-verzoeken te behandelen. ‘Men zou bijna kunnen stellen: zoveel gemeenten, zoveel procedures’, aldus Winter. ‘In nogal wat gemeenten worden de verzoeken decentraal afgehandeld. Probleem is dat met name in kleinere gemeenten de kennis over de Wob tekortschiet. Beter is om Wob-verzoeken op centraal niveau te behandelen.’ Het onderzoek leert dat van de gemeenten met een centrale Wob-functionaris 14 procent een dwangsom heeft uitgekeerd in 2012 en 2013, gemeenten zonder zo’n functionaris bijna 25 procent.

Weinig service
De manier waarop het bij de politie is georganiseerd, strekt volgens Winter tot voorbeeld. Zeker sinds de nationale politie er is, is de afhandeling strak in de lijn gezet. Winter spreekt van een ‘vergaande’ hiërarchische indeling. ‘En dat werkt. Op centraal niveau is er expertise, met name ook omdat ze de jurisprudentie op dat vlak goed in de gaten houden.’

Gemert-Bakel heeft het proces rondom Wob-verzoeken gecentraliseerd na de hausse aan oneigenlijke vragen. Een van de andere maatregelen is dat verzoeken niet meer via de mail kunnen worden ingediend. ‘Het lijkt wel of een
heleboel gelukszoekers daarna zijn afgevallen’, zegt Jansen.

Een handicap is het volgens hem dat er voor de gemeenten niet direct de mogelijkheid bestaat om hulp en informatie in te winnen bij de VNG. Ook volgens andere gemeenten vertolkt de koepelorganisatie die rol ‘heel beperkt’; zij geeft slechts een aantal tips waar gemeenten op kunnen letten. Jansen: ‘Je zou van je eigen servicebureau meer service mogen verwachten.’ Een woordvoerster zegt dat de VNG wel degelijk juridische adviezen geeft ‘als gemeenten daar om vragen’. Jansen zegt dat gemeenten vooral zijn aangewezen op eigen kennis ‘en op die van onze advocatenbureaus’.

Wat Winter vooral opvalt, is dat de politieorganisatie – ook object van het onderzoek – veel minder negatief tegen Wob-verzoeken aankijkt dan in gemeenteland gebruikelijk is. ‘Bij de gemeenten is de houding vrij negatief, vinden ze Wob-verzoeken vooral lastig en hebben ze niet zo’n zin om zich erin te verdiepen. In die zin doet cultuur er ook toe. Door ‘in de weerstand te schieten’, wordt vaak vergeten een Wob-verzoek op zijn merites te beoordelen. Het gaat hier immers wel om iets fundamenteels, namelijk een wettelijke regeling die openbaarheid bevordert.’

Eén van de adviezen die op basis van het onderzoek kunnen worden gegeven, is dat het bij een vastgesteld oneigenlijk Wob-verzoek verstandig kan zijn eerst maar eens niets te doen. ‘Bij veel organisaties ontstaat direct veel irritatie en gaat men van lieverlee toch maar informatie verzamelen. Meestal is de beste strategie gewoon even afwachten, het verzoek even op de stapel leggen. Een oneigenlijke verzoeker die uit is op financieel gewin door het verbeuren van een dwangsom moet daarvoor immers wel eerst een ingebrekestelling sturen. Zo ver komt het in de meeste gevallen niet’, weet Winter.

Zaak is het natuurlijk wel dat je als ambtenaar eerst probeert de lastige groep oneigenlijke gebruikers van de Wob te isoleren van de serieus bedoelde Wob-verzoeken.

Een andere ook heel effectieve strategie is volgens hem verzoekers die met een heel uitgebreid of vaag Wob-verzoek komen simpelweg een wedervraag te stellen: wat bedoelt u eigenlijk?

Winter: ‘Dat is een door de bestuursrechter aanvaarde reactie als op het eerste gezicht niet duidelijk is naar welke informatie een aanvrager precies op zoek is. Ook hiervoor geldt dat een reactie van een verzoeker nodig is, anders kan het niet tot een financiële sanctie komen. In de praktijk gaan veel gemeenten naarstig op zoek naar gevraagde informatie, maar vergeten ze dat de Wob alleen gaat over informatie in documenten; de wet verplicht niet als reactie op een verzoek een document samen te stellen. Het helpt daarbij als gemeenten de jurisprudentie kennen waarin dergelijke grenzen worden getrokken.’

Beste remedie
Het meest belangrijk is een conclusie die op het eerste gezicht paradoxaal lijkt. Gemeenten zien met een overgrote meerderheid – meer dan 80 procent – de behandeling van een Wob-verzoek als een last. Winter: ‘Dat is vreemd, want de wet is juist bedoeld als een belangrijke randvoorwaarde voor het functioneren van onze democratie. Actief openbaar maken is dan ook de beste remedie tegen oneigenlijke verzoeken. Een verzoeker kan dan immers simpelweg worden verwezen naar de website waar hij de informatie zelf kan vinden. Dat bespaart ambtelijke uren, voorkomt de betaling van dwangsommen en proceskosten en zorgt voor een snelle en efficiënte behandeling van verzoeken om openbaarheid.’

Van de oplossing de Wet openbaarheid van bestuur los te koppelen van de Wet dwangsom – iets waar de VNG bij minister Plasterk van Binnenlandse Zaken voor pleit en onderdeel van een initiatiefvoorstel van GroenLinks en D66 om de complete Wob op de schop te gooien – moet Winter niet veel hebben. Door de koppeling los te laten, kunnen burgers geen dwangsom meer krijgen wanneer een bestuursorgaan te laat reageert op een Wob-verzoek. Met andere woorden, het neemt de financiële prikkel voor oneigenlijke gebruikers weg. Het grote nadeel is volgens Winter dat gemeenten minder gemotiveerd zullen zijn prioriteit te geven aan een Wob-verzoek. ‘Je gooit mogelijk het kind met het badwater weg.’

Oneigenlijk Wob-verzoek
Oneigenlijke Wob-verzoeken zijn in de definitie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten verzoeken die niet zijn gericht op het verkrijgen van informatie, maar op bijvoorbeeld het frustreren van de overheid, het verdienen van geld door het verbeuren van dwangsommen of het innen van proceskostenvergoedingen.

Do’s en don’ts
• Verklein het gebied waarop nog Wob-verzoeken kunnen binnenkomen door actieve openbaarmaking van overheidsinformatie
• Stel formele eisen aan een Wob-verzoek
• Maak een plan aanpak voor de behandeling van Wob-verzoeken
• Roep VNG op voorbeeldprocedures aan te reiken en tips te verstrekken
• Laat vage Wob-verzoeken door indiener nader definiëren
• Zoek contact met de aanvrager
• Breng print- en kopieerkosten in rekening