Beschikkingsvrij werken nog alom

In zeker 25 gemeenten krijgen inwoners die Wmo- of jeugdzorg op maat aanvragen niet standaard een beslissing op papier, zo blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en Investico. Dat terwijl het niet afgeven van zo’n beschikking in strijd is met de wet en de rechtsbescherming van burgers aantast.

Door Binnenlands Bestuur-redacteur Koen Enneking en Investico-onderzoeksjournalisten Sahra Mohamed, Bobby Uilen en Machteld Veen

Tientallen gemeenten overtreden wet bij toekennen zorg

De afgelopen tweeënhalf jaar stonden voor moeder Karin in het teken van de zorg proberen te krijgen die haar kinderen nodig hebben. Tot eind 2022 kreeg haar gezin specialistische jeugdhulp, specifiek toegespitst op de problemen thuis. Het werkte goed, maar vlak voor de jaarwisseling krijgt Karin te horen dat de gemeente Groningen hier niet mee verder gaat. In plaats daarvan kan het gezin ‘basis jeugdhulp’ krijgen, wat voor Karin betekent: minder uren zorg van minder gespecialiseerde medewerkers.

Alle continuïteit verdwijnt. Jeugdhulpverleners rouleren snel; soms komt er ineens niemand meer opdagen. Karin moet nu zelf ook thuis zijn als er een hulpverlener komt. De zestien uur per week die ze nog werkte, haalt ze de meeste weken niet. Als klap op de vuurpijl zit ze begin 2024 maanden zonder hulp wanneer het contract van hun persoonlijke begeleider niet wordt verlengd. ‘Alle specialistische hulp is zonder inhoudelijke motivatie weggehaald bij dit gezin’, zegt Julia, de onafhankelijk cliëntondersteuner van Karin. Terwijl alleen al het dossier van Karin’s zoon zo ernstig is dat Julia gelijk wist: ‘Deze jongen gaat nooit zelfstandig kunnen wonen.’

Een ander verschil zat in iets dat ogenschijnlijk saai en klein was, maar alle verschil maakt: voor de specialistische hulp had Karin een beschikking. Volgens deze formele besluitbrief had de moeder tien uur per week recht op jeugdhulp. Met een beschikking in de hand kunnen burgers bezwaar maken en – indien nodig – naar de rechter stappen als ze niet krijgen waar ze recht op hebben. Bijvoorbeeld als de zorg tekortschiet of er minder vaak iemand langskomt dan afgesproken. Maar voor de ‘basis jeugdhulp’ kreeg Karin geen beschikking. Daardoor is het voor het gezin niet duidelijk waar ze op kunnen rekenen, en kunnen ze bovendien geen juridische stappen ondernemen om passende zorg af te dwingen.

Karin kreeg, zonder dat ze het besefte, te maken met een al langer bestaande trend in gemeenteland. Veel lokale overheden hebben de wens om sneller, goedkoper, laagdrempeliger en flexibeler zorg, hulp en ondersteuning te organiseren. Van beschikkingen die weliswaar ‘bureaucratisch’ zijn, maar ook de burger recht op bezwaar geven, willen een hoop gemeenten liefst zoveel mogelijk af. Vaak geven ze deze alleen als een inwoner er expliciet om vraagt.

Strijdig

Deze manier van ‘beschikkingsvrij’ of ‘beschikkingsarm’ werken tast de rechtsbescherming van inwoners aan, is in strijd met de wet en kan schadelijke gevolgen hebben voor kwetsbare gezinnen.

Toch krijgen ouders in zeker 25 gemeenten nog altijd geen standaard beschikkingen, zo blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur in samenwerking met Investico, De Groene Amsterdammer en Trouw. Gemeenten geven deze alleen op aanvraag van de inwoners. Jeugd- en bestuursrechter Willie Elferink vindt dat ‘eerlijk gezegd schandalig’. ‘Het is strijdig met de Algemene wet bestuursrecht, en dat weten gemeenten dondersgoed.’ Hij ziet niet in waarom standaard beschikken belemmerend zouden werken. ‘Overheidsorganen doen dagelijks niets anders dan vele duizenden beschikkingen afgeven. Wonderbaarlijk dat dit nu ineens een probleem zou zijn.’

Deze rechter en andere experts waarschuwen voor het afschaffen van beschikkingen. ‘Het is wel je toegangskaartje tot de bestuursrechter’, benadrukt hoogleraar bestuurskunde Bert Marseille. Nationale ombudsman Reinier van Zutphen trok hierover al meerdere keren aan de bel. ‘Wetten zijn er niet voor niks’, zegt hij. ‘We hebben nou eenmaal geregeld dat als overheden besluiten nemen over burgers, ze dat op die manier moeten doen.’ Hij vervolgt: ‘Een overheid moet besluiten op papier zetten en motiveren. Dat levert rechtsbescherming op. Anders kun je overgeleverd worden aan willekeur en zo’n rechtsstaat wil ik niet.’

De trend van besluiten nemen over burgers zonder hen een officiële brief te sturen is nooit groots aangekondigd, maar begon bij een paar gemeenten in 2015. Daarna verspreidde het zich door het land. Elke gemeente kiest zijn eigen aanpak, waardoor de rechtsbescherming van inwoners van buurgemeenten sterk kan verschillen. Tientallen gemeenten prezen de voordelen: het zou ‘klantgericht’ zijn en efficiënt, voor ‘minder bureaucratie en regeldruk’ zorgen en de toegang tot hulp versnellen.

Maar de afgelopen jaren ontstond lokaal ook forse kritiek, onder meer in Maassluis. De discussie liep daar dusdanig op dat het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) door een kinderrechtenorganisatie om een oordeel werd gevraagd over het beschikkingsvrije werken van die gemeente. De staatssecretaris was kraakhelder: inwoners niet standaard een beschikking geven is in strijd met de wet.

Geen signalen

Maassluis keerde snel op haar schreden terug, maar in de gemeente Den Haag bleven ze werken zonder beschikkingen. In oktober 2024 schreef de gemeente nog dat er ‘geen signalen’ waren dat de ‘rechtsbescherming van de jeugdige in praktijk in het geding komt’. Maar dat ervoer Fikri Elidrissi in Den Haag anders. In 2021 probeerde hij passende zorg te regelen voor zijn vijfjarige autistische zoon. Via de huisarts werd Elidrissi verwezen naar individuele begeleiding van de gemeente. Hij was naar eigen zeggen ‘heel tevreden’, maar na een jaar werd het urenaantal plots verlaagd.

De beschikking kreeg hij niet. Elidrissi kon niet in bezwaar; officieel is er immers geen formeel besluit om bezwaar tegen te maken. Als jurist kent Elidrissi de weg langs de gemeentelijke loketten vrij goed. Toch duurde het bijna twee jaar om het besluit op papier te krijgen. Voldoende zorg voor zijn zoontje moest Elidrissi in die tijd zelf regelen, en betalen. Eind vorig jaar besloot de gemeente dat de urenverlaging deels onterecht was. Elidrissi is nog aan het procederen om het geld terug te krijgen van de gemeente.

Afgelopen mei besloot Den Haag weer beschikkingen uit te gaan geven, nadat er opnieuw om een oordeel van het ministerie van VWS was gevraagd. Het Haagse college schreef in een raadsbrief wel dat ze nog steeds ‘doorgaans geen meerwaarde’ ziet in het standaard sturen van besluitbrieven. Hiertegenover staan gemeenten die nog steeds beschikkingsvrij werken, zoals Enschede. Daar ‘probeert’ de gemeente ‘voldoende rechtszekerheid te geven’ aan inwoners door te werken met een ‘onafhankelijke vertrouwenspersoon’.

Heemskerk zegt dat jeugdhulpverleners ‘sneller en beter’ kunnen inspelen op wat jongeren nodig hebben ‘zonder beperkt te worden door vooraf vastgestelde producten of tijdsindicaties’. De gemeente is dan ook niet van plan ‘om dit in de nabije toekomst aan te passen’.

Geitenpaadje

De wens om zo min mogelijk beschikkingen uit te schrijven blijkt dus hardnekkig, en er is inmiddels een nieuw geitenpaadje gevonden. Steeds meer gemeenten zetten zoveel mogelijk in op zorg, hulp en ondersteuning als zogenoemde ‘algemene voorziening’. Dit zijn generieke voorzieningen waar inwoners van gemeenten aanspraak op kunnen maken, zoals een maaltijdservice, dagbesteding of spreekuur in het consultatiebureau. Omdat dit niet specifiek is toegepast op een inwoner of een gezin, hoeven gemeenten hiervoor geen beschikkingen af te geven.

Het geitenpaadje houdt in dat gemeenten onder deze ‘algemene voorzieningen’ inmiddels ook zorg scharen waar eerst wel een beschikking voor werd gegeven, zoals begeleiding van gezinnen waarin gedragsproblemen of bijvoorbeeld autisme voorkomen. Inwoners die dus eerst hulp op maat kregen, worden nu ondergebracht in deze algemene voorzieningen.

Van Zutphen zet hier vraagtekens bij. Het aanbieden van hulp als algemene voorziening kan goed werken, zegt hij, maar niet voor iedereen. Al helemaal niet bij inwoners die eerst wel een beschikking hadden – ‘dat was niet voor niets maatwerk’, aldus de ombudsman. En hoe ‘algemeen’ de hulp die op deze manier geboden wordt is, vindt de ombudsman twijfelachtig. ‘Ik moet denken aan het woord ‘etikettenschwindel’. Je plakt er een etiket op dat er eigenlijk niet op hoort – kennelijk voor je eigen gemak, en je vergeet de burger en diens rechtsbescherming daarbij.’

Oud-regeringscommissaris en emeritus hoogleraar bestuursrecht Michiel Scheltema ziet deze ontwikkeling met lede ogen aan. ‘Zo wordt het begrip algemene voorziening uitgerekt tot ver buiten wat er eigenlijk mee bedoeld is’, zegt hij. ‘Algemene voorzieningen zijn juist voorzieningen die niet specifiek toegesneden hoeven te worden op een persoon of een gezin.’

Groningen is een pionier in deze nieuwe trend. Al jaren probeert de gemeente zoveel mogelijk inwoners uit de specialistische hulp en in een algemene voorziening te krijgen, zoals de ‘basis jeugdhulp’ die Karin kreeg. Die wordt in Groningen verzorgd door Stichting WIJGroningen, door de gemeente zelf opgericht. Jeugdhulp die eerst door meer dan 140 gespecialiseerde zorgaanbieders werd geboden, komt sinds 2023 allemaal bij WIJGroningen terecht.

Signaalbrief

De Groningse ombudsman Anja Janssen ontving sindsdien per jaar zo’n vijftien klachten over de toegang tot jeugdhulp. Begin dit jaar schreef ze zelfs een ‘signaalbrief’ naar de gemeenteraad, waarin ze precies de problemen uiteenzet waar ook Karin tegen aanloopt. ‘Welcome to my world, het is herkenning alom’, zegt ze als we haar de casus voorleggen.

Er vallen haar voornamelijk twee dingen op die in elke zaak terugkomen. De lokale ombudsman ziet steeds de ‘administratieve loop’ waar ook Karin in zit. In die ‘loop’ wordt weinig formeel op schrift vastgelegd, worden termijnen vaak (en lang) overschreden en hebben ouders en kinderen geen idee waar ze aan toe zijn. Daarnaast wordt er, tot grote frustratie van Janssen en de ouders die bij haar aankloppen, vanuit WIJGroningen niet uitgelegd waarom de ‘basisjeugdhulp’ voldoende zou zijn. ‘Ze komen niet met inhoudelijke onderbouwing, alleen met “omdat de gemeente het wil” en “omdat het passend is”. Ik denk dat ik geen ouder ken bij wie het wel is uitgelegd.’

Gemeenten hebben volgens Janssen de plicht om inwoners behoorlijk te behandelen – en dat gebeurt hier niet altijd. ‘Dat gebrek aan rechtsbescherming is geen hogere wiskunde om fatsoenlijk op te lossen.’ Dat de gemeente zegt dat mensen wel een beschikking kunnen krijgen is een theoretisch antwoord, stelt de ombudsman. ‘Dat klopt misschien op papier, maar in de praktijk gaat daar zoveel tijd overheen.’