Wind in de rug?

Hoewel bedrijven al ruim dertig jaar verplicht energie moeten besparen, houden veel ondernemingen zich niet aan de regels. Rammelend toezicht door gemeenten en provincies speelt daarin een rol. Wellicht kunnen de stijgende brandstofprijzen een boost geven aan energiebesparing, en aan het toezicht daarop. Maar dan moet eerst een goed fundament voor de toezichthouders worden aangelegd.

Toezicht energiebesparing schiet nog tekort

Het conflict tussen Iran en de Verenigde Staten drukt Nederland (en de rest van de wereld) met de neus op de feiten. Door de blokkade van de Straat van Hormuz liggen schepen vol olie en gas doelloos dobberend te wachten. Het gevolg: de brandstofprijzen rijzen de pan uit. ‘We moeten zo snel mogelijk weerbaarder en minder kwetsbaar worden’, schreef minister Van Veldhoven van Klimaat en Groene Groei eind april aan de Tweede Kamer.

Twee weken daarvoor noemde ze energiebesparing al een ‘essentieel onderdeel’ van de strategie om minder afhankelijk te worden van andere landen. ‘Energie die we niet gebruiken, hoeven we niet te produceren, te importeren, te vervoeren of te betalen’, schreef ze voor alle duidelijkheid. Kortom: de hoogste tijd om nu echt eens werk te maken van de energiebesparingsplicht, die geldt naar schatting negentigduizend bedrijven.

Terugverdientijd

Op het eerste gezicht lijkt dat een overzichtelijke klus. Bedrijven die meer dan 50.000 kilowattuur elektriciteit of 25.000 kuub gas verbruiken, vallen onder de energiebesparingsplicht. De meeste bedrijven kunnen op een van de Erkende Maatregelenlijsten kijken welke maatregelen zij moeten toepassen om te voldoen aan de plicht. Op zo’n lijst staan maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Verder moeten deze bedrijven rapporteren welke maatregelen ze hebben getroffen; de zogenaamde informatieplicht. De grootverbruikers, vanaf 10 miljoen kilowattuur of 170.000 kuub gas, hebben een onderzoeksplicht. Zij moeten zelf onderzoek doen naar maatregelen die ze binnen vijf jaar kunnen terugverdienen en deze vervolgens uitvoeren. Het toezicht op de naleving van deze regels ligt voor de meeste bedrijven in handen van de gemeente, bij de grootste ondernemingen houdt de provincie toezicht. Beide bevoegde gezagen hebben deze toezichtstaak neergelegd bij de omgevingsdiensten.

Basistaak

Deze simpele opsomming van plichten en taken doet echter geen recht aan de realiteit. De energiebesparingsplicht kent een moeizame geschiedenis. De plicht werd al in 1993 ingevoerd als onderdeel van de Wet milieubeheer. Bedrijven moesten zuinig omgaan met energie. Maar het bleef lang onduidelijk hoe ze dat moesten invullen. Pas in 2015 zagen de Erkende Maatregellijsten (EML) het licht; de informatieplicht volgde in 2019. In 2023 werd energietoezicht een basistaak voor de omgevingsdiensten en werd de doelgroep van de energiebesparingsplicht uitgebreid. Sindsdien geldt die ook voor bedrijven die een milieuvergunning moeten hebben, glastuinbouwbedrijven en bedrijven die onder het ETS-systeem vallen. Dat zijn ondernemingen die niet zonder (verhandelbare) CO2-rechten in bedrijf mogen zijn. Grootverbruikers kregen daarbij een onderzoeksplicht naar energiebesparende maatregelen.

Toezichthouders hebben daarmee een extra taak, naast het toezien op het navolgen van de erkende maatregelen, constateerde de Algemene Rekenkamer eind 2024 in een onderzoek. Tegelijkertijd stelde de rekenkamer vast dat juist ‘minder is gecontroleerd op de naleving van de plicht dan de minister nodig vindt.’ Ook concludeerde de rekenkamer dat de minister niet wist ‘hoeveel geld er nodig is om het aantal gewenste controles uit te voeren’. Wel was duidelijk dat het budget ontoereikend was.

In 2023 werden er 9.400 controles uitgevoerd op de energiebesparingsplicht. Dat was het hoogste aantal tot dan toe, maar ruim onder het doel van 22.500 controles. Alle bedrijven zouden namelijk eens in de vier jaar moeten worden gecontroleerd, vond de minister. Verder turfden de rekenmeesters hoeveel bedrijven zich hielden aan de informatieplicht. Slechts 30 procent van de bedrijven had op de deadline van 1 december 2019, de eerste keer dat de informatieplicht gold, de vereiste gegevens aangeleverd. Bij de tweede ronde, in 2023, leverde 44 procent van de bedrijven op tijd de vereiste gegevens aan.

Geen inzicht

Een fundamenteler probleem kwam bovendrijven in een onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers, dat gelijktijdig werd uitgevoerd met het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. De vereniging noteerde in haar rapport dat omgevingsdiensten ‘geen inzicht hebben in energieverbruiksgegevens van bedrijven en instellingen.’ Dat maakt het lastig om bedrijven aan te spreken op energiebesparing (zie kader). Verder worstelen de omgevingsdiensten met ingewikkelde regels. Het lukt ze niet goed om het juiste personeel te vinden, omdat energiecontroles vaak technischer zijn ‘dan de gemiddelde toezichthouder gewend is uit te voeren’. Bovendien, stelde de rekenkamer, gaat er veel tijd verloren aan de ‘papieren werkelijkheid’ van de informatieplicht. Dat bedrijven zich houden aan die plicht, ‘betekent niet dat er ook daadwerkelijk energiebesparende maatregelen worden genomen’.

De keerzijde van alle problemen met toezicht en naleving is dat er volop ruimte voor verbetering is. De actualisatie van de energiebesparingsplicht, die op de rol staat voor volgend jaar, kan daarbij helpen. Adviesbureau CE Delft zocht in opdracht van de minister uit waar de kansen liggen. Volgens de onderzoekers vinden veel bedrijven en instellingen zowel de Erkende Maatregellijsten als het rapportageformat en de methode waarmee de terugverdientijd wordt uitgerekend, ingewikkeld. ‘Er is in vrijwel alle gevallen discussie mogelijk over de invulling van de berekening’, schreef CE. Dat maakt het ‘moeilijk om hard te handhaven’.

Slechte kwaliteit

De rapportage moet korter, en ook de maatregellijsten moet korter en eenvoudiger, luidde dan ook het CE-advies. Ook voor grotere bedrijven, die een onderzoeksplicht hebben, kan de energiebesparingsplicht beter. Zo kunnen bedrijven nu nog met een zogenaamde directieverklaring bewijzen dat ze beleid hebben voor ‘continue verbetering van de aandrijvingen en isolatie’. Die verklaring geeft deels vrijstelling voor de onderzoeksplicht. Volgens omgevingsdiensten is de kwaliteit van de verklaringen echter vaak slecht, waardoor toezichthouders niet goed kunnen controleren of de bedrijven wel doen wat ze moeten doen. Daarom zou er een einde moeten komen aan die vrijstellingen, meende CE. Voor een aantal typen bedrijven kan de onderzoeksplicht juist helemaal worden geschrapt.

Daarbij gaat het om bedrijven met eenvoudige en uniforme processen waarvoor een EML kan worden gemaakt. Die bedrijven hoeven dat dan niet zelf te onderzoeken. Opvallend is dat het voor de informatieen onderzoeksplicht voor bedrijven veel uitmaakt of ze hun energie uit stroom of uit gas halen. Zo geldt de informatieplicht voor een verbruik vanaf 50.000 kilowattuur of 25.000 kuub gas. Omgerekend naar de energie-inhoud gaat het om respectievelijk 180 en 800 gigajoule. Het verbruik van elektriciteit weegt hier dus veel zwaarden dan dat van gas. Bij de onderzoeksplicht slaat de wijzer juist de andere kant op. Die geldt vanaf 10 miljoen kilowattuur of 170.000 kuub gas, respectievelijk 36.000 en 5.400 gigajoule. CE adviseert in zijn rapport dat de regering voor de informatieplicht de ondergrens van het stroomverbruik zou moeten verhogen van 50.000 naar 200.000 kilowattuur.

Constructief gesprek

Hoewel de regels ingewikkeld zijn en de rapportages van de bedrijven met informatieplicht een slechte kwaliteit hebben, ‘presteren de omgevingsdiensten goed’, aldus CE. ‘Omgevingsdiensten slagen er goed in om een constructief gesprek aan te gaan met bedrijven en instellingen. Wel zien we grote verschillen tussen omgevingsdiensten met betrekking tot de aanpak.’

Die verschillen constateert ook Omgevingsdienst NL, de vereniging van de 28 omgevingsdiensten. ‘Omgevingsdiensten werken veelal nog steeds als eilandjes’, schrijft de vereniging afgelopen januari in het Programma Energiebesparing. De hoeveelheid taken die de omgevingsdiensten uitvoeren, verschilt. Net als de kwaliteit ervan.

Inmiddels is duidelijk dat de actualisatie van de energiebesparingsplicht in 2027 een aantal veranderingen brengt. Zo wil het kabinet vanaf 2027 energiebesparende maatregelen verplichten met een terugverdientijd van zeven jaar of minder, in plaats van vijf jaar of minder. Dat betekent dus dat er meer maatregelen verplicht zijn. Ook komen er voor een aantal sectoren, waaronder glastuinbouw en ziekenhuizen, maatregellijsten. Voor ongeveer 1.400 locaties vervalt daarmee de onderzoeksplicht. Het advies om het gebruik van gas en elektriciteit gelijk te trekken en in gigajoule uit te drukken, heeft het niet gehaald; de huidige ondergrenzen blijven hetzelfde.

Inbreng varieert

En dan is natuurlijk de vraag hoeveel geld en menskracht er is. Op dit moment krijgen omgevingsdiensten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht geld van gemeenten, provincies en uit de Specifieke uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK-THE). De afgelopen vijf jaar ging het in totaal om 56 miljoen euro. Het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) zette afgelopen april de cijfers over 2025 op een rijtje. De budgetten voor dit specifieke energietoezicht variëren sterk. Het hoogste budget in 2025 had Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ruim 3,5 miljoen euro), het laagste Omgevingsdienst Regio Nijmegen (200.000 euro). De gemiddelde bijdrage van de SPUK aan het budget voor energietoezicht is 43 procent. De specifieke uitkering eindigt na dit jaar. De inbreng van gemeenten en provincies aan de budgetten varieert sterk. Bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied betaalden gemeenten 1,7 miljoen euro mee aan het energietoezicht, bij de Omgevingsdienst Groningen was dat 0 euro. Het gaat niet altijd om structurele jaarlijkse bedragen, aldus IPLO: de budgetten kunnen jaarlijkse sterk variëren. Motivering waarom ze niet of nauwelijks geld bijdragen ontbreekt in een aantal gevallen.

14,3 miljoen

De 28 omgevingsdiensten stellen dat ze door de specifieke uitkering 104 voltijdbanen (fte) aan extra toezichthouders hebben aangesteld. Dat is echter nog lang niet genoeg: 21 omgevingsdiensten denken in totaal nog eens 148 extra fte nodig te hebben. Het is de vraag in hoeverre gemeenten of provincies hiervoor de beurs willen trekken. Wel is duidelijk dat het nieuwe kabinet vanaf volgend jaar jaarlijks 14,3 miljoen euro beschikbaar stelt voor het toezicht op de energiebesparingsplicht, iets meer dan afgelopen jaren. Omdat het kabinet het nieuwe geld wil uitkeren via de gemeente- en provinciefondsen, en het daarmee niet geoormerkt is, doet minister Van Veldhoven nu onderzoek naar een norm voor toezicht. Zonder zo’n norm, schrijft de bewindsvrouw, ‘bestaat het risico dat toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht landelijk uiteenloopt’.