Het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht

Auteur bijdrage: mr. Semra Canjels

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde op 1 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4646) dat het beroep op het vertrouwensbeginsel werd gehonoreerd. Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de praktijk uitzonderlijk. De zaak speelde in Den Haag en betrof handhaving wegens woningsplitsing zonder woningvormingsvergunning. In de motivering bij eerder verleende omgevingsvergunningen was onder meer opgenomen dat geen toename van het aantal woningen zou optreden en dat het indienen van een woningvormingsvergunning “niet zinvol” zou zijn. De Afdeling benadrukt dat, hoewel het algemeen belang in de regel is gediend met handhaving, een geslaagd beroep op gerechtvaardigd vertrouwen aanleiding kan zijn om van verdere handhaving af te zien.

De uitspraak in vogelvlucht

Inspecteurs constateerden dat een woning was gesplitst zonder de vereiste woningvormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019. Het college trad handhavend op. Appellante beriep zich op eerder verleende omgevingsvergunningen en op de gewekte verwachting dat geen woningvormings-vergunning nodig was. De rechtbank oordeelde dat de tekst van de omgevings-vergunning geen vrijstelling inhield van de woningvormingsvergunningplicht.

De Afdeling (ECLI:NL:RVS:2025:4646) achtte echter aannemelijk dat namens het college uitlatingen zijn gedaan, waarbij de omgevingsvergunning en de motivering daarvan een rol speelden. In de gegeven omstandigheden mocht daaruit worden afgeleid dat geen aanvullende woningvormingsvergunning was vereist. Het college had, voorafgaand aan verdere handhaving, een volledige belangenafweging moeten maken. Daarin horen ook de door appellante gedane investeringen, voor zover zij die heeft gedaan op basis van het gewekte vertrouwen door uitlatingen en de omgevingsvergunningen. De Afdeling geeft daarbij aan dat eerst moet worden bezien of honorering van het gewekte vertrouwen (bijvoorbeeld via legalisatie) mogelijk is.

Juridisch kader van het vertrouwensbeginsel

Sinds 2019 hanteert de Afdeling een drie-stappen-kader voor het vertrouwensbeginsel:

1. Is er sprake van een toezegging of uitlating waarop een redelijk burger mocht vertrouwen?
2. Kan die toezegging of uitlating aan het bevoegde orgaan worden toegerekend?
3. Weegt het belang bij honorering van het vertrouwen zwaarder dan wet- en regelgeving, het algemeen belang en de belangen van derden?

Pas na deze weging volgt de keuze tussen nakomen (legalisatie), afzien van handhaving of – als nakoming niet kan – schadevergoeding. Uitgangspunt blijft de beginselplicht tot handhaven. Bij de belangenafweging kan echter blijken dat het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd.

Wat is hier nieuw/actueel?

Opvallend in deze zaak is dat het gerechtvaardigd vertrouwen mede zag op de inhoud en context van de omgevingsvergunning: wat de gemeente in en rond het besluit communiceert, kan bij de burger het redelijke beeld wekken dat geen aanvullende toestemming nodig is. In de praktijk draaiden geslaagde beroepen vaak om mondelinge toezeggingen, terwijl in deze zaak de besluittekst en besluitcontext een prominente, ondersteunende rol krijgen naast uitlatingen van het college.

Aandachtspunten voor gemeenten

Bij de formulering van besluiten verdient het aanbeveling expliciet te maken wat wel is getoetst en welke aanvullende toestemmingen – zoals een woning-vormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening – nog afzonderlijk kunnen zijn vereist. Een algemene disclaimer biedt daarbij doorgaans minder houvast dan concrete bewoordingen; waar de tekst of context van het besluit de indruk kan wekken dat álle toestemmingen zijn meegenomen, kan dat in het licht van het vertrouwensbeginsel gewicht krijgen. Zeker bij dossiers met gebruikswijziging of woningvorming, en in situaties waarin verschillende regimes samenkomen, kan een extra inhoudelijke controle op de besluittekst helpen om de reikwijdte scherp te markeren en onbedoelde verwachtingen te voorkomen.

Conclusie

Het vertrouwensbeginsel kan dus worden gehonoreerd wanneer uitlatingen namens het college redelijkerwijs de indruk wekken dat geen aanvullende toestemming nodig is. Die beoordeling vindt plaats in samenhang met eventueel verleende omgevingsvergunningen en de motivering daarbij. Dit is geen breuk met eerdere rechtspraak, maar wel een praktische accentverschuiving: in de beoordeling telt niet alleen wie wat heeft gezegd, maar ook hoe een besluit en de toelichting daarop bij de burger kunnen uitwerken. Voor inwoners vergroot dit de rechtszekerheid. Voor gemeenten vraagt het om precies geformuleerde besluiten en een zorgvuldige handhavingsafweging, waarbij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel aanleiding kan zijn om van (verdere) handhaving af te zien.