Soepel afstemmen

Interbestuurlijke samenwerking is hard nodig om de uiteenlopende opgaven in het ruimtelijk domein vlot te trekken. De Omgevingswet kan overheden daarbij faciliteren. Maar hoe geef je die samenwerking concreet vorm? Volgens Trees van der Schoot en Peter Huijs verdient een vroeger model onder de Omgevingswet een herkansing: de Provinciale Planologische Commissie (PPC).

Werken als één overheid: een ‘ronkend begrip’, waar niemand het mee oneens kan zijn. Ook de Omgevingswet (Ow) gaat daarvan uit. Artikel 2.2 Ow bepaalt dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden rekening houdt met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en zo nodig met hen afstemt.

Ook kunnen taken en bevoegdheden gezamenlijk worden uitgeoefend, zonder dat overdracht daarvan plaatsvindt. Maar hoe doe je dat in de praktijk? Dat vraagstuk is urgenter dan ooit. Stikstof, wonen, mobiliteit, gezondheid en de transitie van het landelijk gebied vragen om afstemming, tussen overheden, maar ook tussen sectorale vakgebieden. Vroeger noemden we dat verticale en horizontale coördinatie van beleid. Beleidscoördinatie als onderwerp is zeer actueel. Het Planbureau voor de Leefomgeving doet daar onderzoek naar.

Nu is onderzoek naar ‘samenwerking’ nooit verkeerd, maar er is een risico als er te veel focus ligt op naar voren kijken. Ons pleidooi is om eerst eens goed terug te kijken. Veel van de problematiek die nu speelt, was er eerder namelijk ook. Begin jaren negentig moest er ter uitvoering van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra in Noord-Brabant en Limburg door overheden worden samengewerkt vanwege milieuproblemen. Dat heette destijds de Nadere Uitwerking Brabant Limburg. Dat proces bloedde dood, maar werd na de varkenspest van 1997 nieuw leven ingeblazen via de Reconstructie( wet). Overheden probeerden natuur- en landbouwbelangen op elkaar af te stemmen via de aanwijzing van varkensvrije zones, landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden, extensiveringsgebieden en natuurgebieden.

Het leidde tot veel overleg, maar ook tot flink verzet. Belangengroepen stonden lijnrecht tegenover elkaar. Het was lastig opereren voor bestuurders en ambtenaren. Ook toen was de stilgevallen woningbouw een onderdeel van de problematiek, terwijl bouwen in dorpen door de bewoners juist werd gezien als de oplossing om vergrijzing, ontgroening en verlies van maatschappelijke voorzieningen tegen te gaan. Woningbouw was problematisch vanwege het milieurecht, dat afstanden voorschreef tussen woningen en agrarische bedrijven, de zogenoemde ‘stankcirkels’. Bouwen op agrarische grond stuitte op verzet bij agrariërs.

Bouwen in of vlakbij natuurgebieden riep verzet op bij andere belangenbehartigers. En hoogbouw in een kleine gemeente wilde niemand. Net als nu, domineerde destijds dus ook de vraag ‘waar dan?’ het afstemmingsproces.

Vroeger

Wat kunnen we leren van vroeger? Welke oplossingen bedacht men en waarom? En waarom zijn we desondanks in de situatie van nu beland? Dat zou een aardig onderzoeksonderwerp zijn, maar gaat voor dit essay te ver. Wij willen terugkijken naar de PPC, de Provinciale Planologische Commissie, die op grond van de Wet op de Ruimtelijke ordening (WRO) in iedere provincie tot 2008 verplicht was ingesteld. De praktische invulling verschilde per provincie. Wij concentreren ons daarbij op de situatie in de provincie Noord-Brabant, waar werd gewerkt met een grote én een kleine PPC.

Naast de provincie waren diverse ministeries, gemeenten, waterschappen en belangenbehartigers (natuur, landbouw, industrie) lid. De grote commissie vergaderde eens per zes weken over trends, nieuw beleid van rijk of provincie en grote ruimtelijke plannen. De kleine commissie vergaderde tweewekelijks over bestemmingsplannen en over vrijstellingen van bestemmingsplannen met een grote ruimtelijke impact, waarvoor destijds goedkeuring respectievelijk een verklaring van geen bezwaar van de provincie voor nodig was. De provincie en de PPC-leden waren er druk mee, maar wisten wel wat er in ‘het veld’ en in elkaars organisaties gebeurde. Doordat alle overheden en belangrijke ruimtevragende stakeholders periodiek aan tafel zaten, vond de beleidscoördinatie bijna als vanzelf plaats. Ministeries kregen via hun regionale vertegenwoordigers regelmatig feedback als Haags (sector)beleid minder goed uitwerkte in de (uitvoerings)praktijk en overlappende ruimteclaims in de regio werden als vanzelf geagendeerd.

Waarom is de PPC afgeschaft? Het model werkte, was behoorlijk efficiënt, met heldere overlegmomenten en korte lijnen (met feedback loops naar de beleidsmakers van provincie en rijk). Een belangrijk argument vanuit het rijk was dat het de besluitvorming bij bestemmingsplannen en vrijstellingen te zeer vertraagde. Het rijk wilde ruimtelijke ordening meer decentraal vormgeven, waarbij het zwaartepunt niet bij de provincie moest liggen, maar bij gemeenten. Met de afschaffing van de goedkeuring van bestemmingsplannen en de verklaring van geen bezwaar bij vrijstellingen door de provincie, werd anno 2008 formele PPC-advisering niet meer nodig geacht. Daarbij speelde waarschijnlijk mee dat het rijk grotendeels met ruimtelijke ordening stopte: Nederland was ‘af’.

Voor de provincie(s) gold dat de PPC veel capaciteit vroeg, en dat de positie van het rijk binnen de PPC erg dominant kon zijn. Via de overlegverplichtingen die voor deze bevoegdheden in de plaats kwam en de mogelijkheden om aanwijzingen – proactief en reactief – te kunnen geven of zelf een inpassingsplan vast te kunnen stellen, meende men de beleidscoördinatie voldoende te kunnen waarborgen. Juridische sturing (en ad-hoc-overleg) werd dus als oplossing gezien.

Regie

Minister De Jonge (Binnenlandse Zaken, CDA) kondigde in zijn brief van 17 mei 2022 aan dat het rijk weer regie gaat nemen in het ruimtelijk domein, omdat de grote maatschappelijke opgaven daarom vragen. Het Planbureau voor de Leefomgeving meldde in 2021 in zijn rapportage ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’ dat een goed geoliede interbestuurlijke samenwerking nodig is voor een effectieve ruimtelijke ordening. Hoe werd er helaas niet bij vermeld.

Momenteel vinden allerlei ontwerpateliers van rijk en provincies plaats over een veelheid aan ruimtelijke thema’s. Provincies denken na over de ruimtelijke inrichting van hun eigen grondgebied, in het kader van de ‘Ruimtelijke Puzzel/Voorstel’. Alle activiteit is erop gericht te komen tot actuele, meer sturende omgevingsvisies van rijk en provincies. Iedereen die hierbij betrokken is, weet dat dit lang kan duren. De complexiteit is gewoonweg te groot om in één allesomvattend planproces de achterstand van de afgelopen jaren in te halen.

Wij denken dat er veel meer sprake moet zijn van een continu en cyclisch proces, waarbij partijen en vertegenwoordigers elkaar kennen en samen tot oplossingen komen. En ook samen leren. Pas dan kan een geoliede samenwerking ontstaan, zoals het PBL in 2021 adviseerde en waarom de Omgevingswet vraagt. Het verleden laat ons een organisatievorm daarvoor zien.

Een PPC nieuwe stijl waarbij de focus ligt op het afstemmen van de huidige ruimtelijke vraagstukken, met de nadruk op samen leren, is volgens ons het bestuderen waard. Dat vraagt om een integrale gebiedsgerichte benadering. Die is niet alleen nodig vanwege de uitdagingen die er liggen voor omgevingsbeleid, maar ook omdat de Omgevingswet de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit heeft omarmd als een regulier instrument naast het wijzigen van een deel van het omgevingsplan. Vergunningverlening moet altijd worden afgewogen als een aanvraag in strijd is met het omgevingsplan. In zekere zin komt artikel 19 WRO – op basis waarvan tussen 1965 en 2008 bijna standaard werd afgeweken van bestemmingsplannen – dus terug. Met name hierom zal beleidsafstemming heel hard nodig zijn.

Slimmer

De wetgever is wel slimmer dan vroeger: precies dezelfde juridische eisen zijn van toepassing als bij het wijzigen van het omgevingsplan, namelijk een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en voldoen aan instructieregels en instructies van rijk en provincie. Er geldt bovendien een inpassingsplicht die aan een termijn is gekoppeld. Inpassen is met het digitale systeem veel eenvoudiger dan vroeger, toen je er een heel bestemmingsplan voor moest maken dat de provincie ook nog moest goedkeuren. Het kan aan burgemeester en wethouders worden gedelegeerd, en als je beroep instelt, mag dat niet meer gaan over de inhoudelijke vraag of de afwijking gewenst is. Inpassen is dus vooral een technisch-juridische, bijna administratieve activiteit om het omgevingsplan actueel te houden. Als het goed is, is bij de vergunningverlening al doorgekeken of en hoe dat kan plaatsvinden.

Ons lijkt dat voorkomen moet worden dat we op hetzelfde pad als vroeger belanden. Niemand zit erop te wachten dat een provincie achteraf ingrijpt met een reactief interventiebesluit (bij omgevingsplanwijzigingen) of instemming weigert als advies met instemming nodig is (bij omgevingsvergunningen buitenplanse omgevingsplanactiviteit).

Beleidsafstemming en samenwerking vooraf is hard nodig om juridische bijsturing bij een initiatief achteraf te voorkomen. Wat uit de beleidsafstemming komt, moet uitgangspunt zijn bij de intake- en de omgevingstafels die voor gemeentelijke en provinciale initiatieven plaatsvinden. Het heeft immers weinig zin om een initiatiefnemer participatie te laten organiseren over een initiatief dat controversieel is vanwege provinciaal beleid of provinciale regels. Waarschijnlijk voorkomt dit ook dat bij ieder initiatief afzonderlijk via de intaketafel moet worden afgestemd. Dat is een te grote belasting van de capaciteit van alle bestuursorganen. Een PPC nieuwe stijl kan daar een oplossing voor bieden.

Permanent afgestemd

Belangrijk in dit verband is ook dat de Omgevingswet uitgaat van sturing met een beleidscyclus. De motivering van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zal moeten bijgedragen aan de maatschappelijke doelen van de wet, die in artikel 1.3 Ow zijn opgenomen. Als het goed is, staan die in een actuele omgevingsvisie en in programma’s van burgemeester en wethouders voor een gebied of thema. Als het goed is, wordt dit permanent afgestemd op het beleid, de instructieregels en de instructies van provincie en rijk en is daarbij rekening gehouden met de taken en verantwoordelijkheden van het waterschap. Deze kerninstrumenten maken het overheidsbeleid voor burgers overzichtelijk, transparant en voorspelbaar.

Ook omdat er participatie en een procedure aan voorafging. Juist bij deze instrumenten zou een PPC nieuwe stijl meerwaarde hebben, omdat het een soort interbestuurlijke provinciale omgevingstafel op beleidsniveau kan zijn, waarbij het initiatief bij de provincie ligt. Individuele cases en besluiten kunnen daarbij alleen onderwerp van gesprek zijn als zij een grote bovenlokale impact hebben, omdat het vooral gaat om beleidsafstemming.

Doelenoverleg

Het is ‘doelenoverleg’ en geen ‘initiatievenoverleg’, zoals bij de ‘gewone’ intakeen omgevingstafels het geval is. Waterschap, rijk, gemeenten en stakeholders kunnen aansluiten als dat meerwaarde heeft. De uitkomsten van dit interbestuurlijk overleg over beleidsafstemming kunnen reden zijn voor een gemeenteraad om de omgevingsvisie en het omgevingsplan bij te stellen en voor een college om een programma te maken of bij te stellen.

Daarmee draagt het overleg bij aan monitoring en evaluatie, dat broodnodig is om de kerninstrumenten actueel te houden. Gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders zijn er samen voor verantwoordelijk dat een beleidscyclus tot stand komt. Gemeenten worstelen hiermee vanwege onbekendheid en capaciteitsproblemen. Monitoring en evaluatie zijn niettemin essentieel om doelen te halen.

Gemeente, provincie en waterschap kunnen daarbij gelijk opgaan en elkaar versterken. De resultaten van de twaalf provincies helpen vervolgens het rijk bij de monitoring en evaluatie op rijksniveau. De PPC nieuwe stijl biedt hiervoor de organisatievorm. Kortom: de PPC van vroeger is een heroverweging waard om met het oog op de toekomst als overheden samen vooruit te komen.