‘Ik vind het treffend: er is geen Europese droogterichtlijn’

Max Augustijn: Als je de Vogel- en Habitatrichtlijn erop na slaat, en dan hebben we het over Europese wetgeving die uit de jaren ‘90 en ’00 stamt, wordt ‘droogte’ als onderwerp nauwelijks expliciet genoemd. Zo simpel is het. Maar wat me nu opvalt, is dat ‘droogte’ binnen de beleidsinstrumenten wel meer wordt aangehaald. Een recent voorbeeld zag ik in de nationale vertaling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU: in een oude versie van dit Nationaal Strategisch Plan kregen boeren erg lage subsidies voor het verbouwen van vezelgebassen op de hoge zandgronden. Het afgelopen jaar heeft Nederland die vergoedingen omhoog gegooid. Vezelgewassen kunnen droogteresistenter zijn, minder water onttrekken, of goed samengaan met het vasthouden van water. Dan gaat het om gewassen als lisdodde, miscanthus, hennep. Dus ja, ik zie een opgaande lijn: droogte wordt vaker genoemd in beleidsstukken, en er zijn concrete veranderingen in instrumenten zoals subsidies.

Wat ik in de Spaanse regio Extremadura interessant vind, is dat ze daar watermarkten hebben. Daar wordt in water gehandeld. Dat zie je ook in landen als Australië, maar dat is wel een radicale stap. Want als ik er op een filosofischer niveau over nadenk, vraag ik me af: is water een gemeenschappelijk goed? Is het een mensenrecht? Of is het een handelswaar, een commodity? Als je het mij vraagt denk ik dat we niet moeten onderschatten wat het kan betekenen om in water te gaan handelen en het als handelswaar te zien.

Dat is een goede vraag. Iedere overheidslaag is een puzzelstukje in de oplossing. Traditioneel doen waterschappen op de grond ontzettend veel. Zij hebben grote verantwoordelijkheden in het landelijk gebied. Maar laat ik beginnen met de Europese schaal. Want de Europese schaal is behoorlijk richtinggevend.

Een voorbeeld is de Kaderrichtlijn Water, die zegt: lidstaten moeten zorgen dat water adequaat beprijsd wordt. Maar het is aan de overheidsinstanties binnen de lidstaten om te bepalen wat die prijs moet zijn. En daar mogen uitzonderingen op zijn. Lidstaten hoeven wateronttrekkingen niet te monitoren – en zodoende ook niet te beprijzen – als deze ‘geen significant effect’ hebben op de status van een waterlichaam. In Overijssel, waar ik zelf vandaan kom, worden wateronttrekkingen onder de 50.000 m3 per jaar bijvoorbeeld niet gemonitord. In Noord-Brabant zijn ze daar wel nu mee bezig. Als dat dus op het niveau van de Europese Unie niet wordt vastgelegd, heeft dat een gevolg op de nationale en regionale schaal.

Daarnaast verwacht Europa van lidstaten dat ze alles uit de kast halen om een goede kwantitatieve en kwalitatieve situatie te behalen, en achteruitgang te voorkomen. Als er toch iets fout gaat, zoals in 2018, moeten lidstaten zoveel mogelijk doen om problemen te voorkomen of verhelpen, en dat verantwoorden in een rapport. Dat is onderdeel van de Kaderrichtlijn Water: net zoals er een kwalitatieve status van het water is, is er ook een kwantitatieve status.

Dus een lidstaat moet kunnen zeggen: we treffen deze maatregelen om dit in het vervolg te voorkomen. Maar die verantwoording heeft ook weer uitzonderingen en vaagheden waardoor je vraagtekens kunt zetten bij de effecten die de EU-wetgeving werkelijk heeft. Er staat bijvoorbeeld: “Als de tijdelijke achteruitgang komt door een overmachtssituatie, zoals langdurige droogte, en de lidstaat kan aantonen dat het alle praktische stappen heeft uitgevoerd, dan is deze tijdelijke achteruitgang toegestaan.”

Je kunt je daarom afvragen of er op EU-schaal niet meer moet gebeuren. Ik vind het treffend wat een andere onderzoeker schreef: “Er is geen Europese ‘droogterichtlijn’.” We hebben wel een richtlijn voor wateroverlast, en de waterkwaliteit wordt ondervangen vanuit de Kaderrichtlijn Water. Maar er is geen toegewijde Europese wetgeving op het gebied van droogte. De vraag is wel of je die richtlijn nodig hebt, of dat je de praktijk onnodig complex maakt.

Dat sluit aan bij de taakverdeling over de verschillende overheidslagen. Bij waterschappen bijvoorbeeld gaat het om mensen die werken met boeren en met natuurbeheerders. De beleidsincoherentie die ik heb gespot is dat op nationale, maar ook provinciale schaal gezegd wordt: in Nederland moeten we voortaan de landgebruikfunctie laten passen bij de water- en bodemcondities. Maar verschillende waterschappen blijven op in elk geval de korte termijn, de waterbeheerplannen loopt tot 2027, het waterpeil aanpassen aan de functie. Dus het landgebruik is nog bepalend voor het waterpeil, in plaats van andersom. 

Maar je moet dat wel zien in de context: als je dit nieuwe beleid in één keer vast zou leggen, juridisch met name, dan krijg je behoorlijk technocratische praktijken, waarvan je je kunt afvragen of ze wel haalbaar of democratisch zijn.

Bovendien hebben mensen de middelen nog niet: het landgebruik aanpassen aan het peil vereist van de boeren waarschijnlijk andere machines, en andere teelten. Dat kun je niet zomaar afdwingen. We zijn bovendien een land van het polderen, van het samen oplossen van problemen. Ik snap daarom waarom op de korte termijn niet wordt gezegd: we passen de functie meteen aan op het peil.

Ik vind het een moeilijke vraag hoeveel impact dat heeft. Ik denk dat dat regioafhankelijk is. Een sprekend voorbeeld is dat in de omgevingsverordening van de provincie Overijssel verwezen wordt naar een Catalogus Gebiedskenmerken Overijssel, waarin staat waarmee men in bepaalde gebieden rekening moet houden. Daarin wordt gesproken over beekdalen, stuwwallen en dat soort dingen. Het gaat om een goed begrip van al die geomorfologische entiteiten. 

Maar als ik vervolgens in die gebiedscatalogus zelf kijkt, vind ik de maatregelen niet bepaald concreet. Er staat bijvoorbeeld: in een beekdal moet je doen aan waterberging, maar niet hoe je dat moet doen. Dus met welke instrumenten, zoals subsidies, regelgeving, gebiedsprocessen, ruilverkaveling of misschien zelfs onteigening? En met welke randvoorwaarden?, welk ontwerp van de watersysteemelementen, met welke verdienmodellen?

De subsidies worden wel bodemgestuurd. Dat zie je aardig terug in de subsidie binnen het Nationaal Strategisch Plan voor vezelgewassen. Ook is er het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, dat onder meer voorziet in subsidies voor droogtemaatregelen voor de zandgronden in het oosten van het land.

Binnen de harde, juridische verordeningen is er wel veel beweegruimte. Maar in hoeverre moet je droogtebeleid willen vastleggen, als veel misschien nog niet uitgevoerd kan worden?

Eén reden is dat het beleid ineffectief gebleken is in de zin dat er toch behoorlijk wat droogteschade is iedere keer. Maar concreter nog, en dat hoor ik ook op waterschapsschaal: er is een risico dat we te laat zijn met het nemen van maatregelen.

Willen we de droogterisico’s echt aanpakken, dan moeten we dat op watersysteemniveau doen, en het watersysteem bijvoorbeeld per deelstroomgebied aanpassen. Dan hebben we het wel over duizenden hectares in de zandgebieden, waar je structureel je watersysteem moet gaan aanpassen door bijvoorbeeld waterlopen te verontdiepen of toe te werken naar flexibel peilbeheer. 

Ik hoor soms ook spreken over ruilverkaveling, om bijvoorbeeld beekdalen te herstellen, als het niet lukt met instrumenten zoals stimulering; dat je daar gaat schuiven met agrarisch grondgebruik. Maar in het verleden hebben we gezien dat zo’n ruilverkaveling makkelijk 25 jaar duurt.