Essay: Feiten verschieten van kleur

In het Nederlandse stedenbeleid vormen feitelijke uitspraken de grondslag van het beleidsproces. Ze zetten een betoog vast en maken argumentatie krachtiger. Maurice Cramers van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) legt het productieproces binnen de Haagse feitenfabriek bloot, waarbij subjectieve beweringen ‘uitharden’ tot vaststaande feiten.

Al decennialang is er een rijksbeleid voor steden in de Nederlandse politiek. Sinds medio jaren ’90 waren er het Grotestedenbeleid, de Wijkenaanpak, het Nationaal Programma Rotterdam Zuid, Agenda Stad en meest recent het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. ‘In 20 stedelijke gebieden staat de leefbaarheid onder druk’, ‘er is een toenemende kloof tussen rijke en arme buurten in steden en de tweedeling neemt toe’. Of, ‘een integrale en gebiedsgerichte aanpak leidt tot de beste resultaten’, en ‘Rijk en gemeenten pakken het aan in partnerschap’.

Herkenbare en haast vanzelfsprekende uitgangspunten die het stedenbeleid inkleuren en waarbij de feiten voor zich spreken, zo ben je geneigd te denken. Maar wat dé feiten zijn, blijkt in de tijd niet altijd stabiel. Naast de feiten die al decennialang standhouden, komen er terugkijkend op 30 jaar stedenbeleid in de verschillende beleidsdossiers regelmatig ook andere feitelijke uitspraken bovendrijven over wat de problemen zijn en welke aanpak de beste is.

Daar waar nu woorden als bestaanszekerheid en kansenongelijkheid resoneren, werden rond 2010 tijdens de Wijkenaanpak van de ministers Vogelaar en Van der Laan een betere integratie in de Nederlandse samenleving en het tegengaan van ruimtelijke segregatie in 40 stadswijken als dé opgaven gezien. Het wijkniveau werd hierbij beschouwd als hét schaalniveau waar problemen samenkomen en waar uitvoeringsinstanties een gezamenlijke aanpak kunnen organiseren.

Maar bij Agenda Stad – de naam zegt het al – is dat niet het geval, en ook bij de start van het Grotestedenbeleid liet toenmalig staatssecretaris Kohnstamm de Tweede Kamer weten dat problemen op het terrein van leefbaarheid en veiligheid hun grootste intensiteit en verwevenheid bereiken in de grote steden. Hij pleitte voor maatregelen op het niveau van de hele stad. In het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid van minister Keijzer is het wijkniveau weer helemaal terug.

Vaststaand

Op het moment zelf wordt wat-dé-feiten- zijn in brede kring als volstrekt vanzelfsprekend en onomstreden ervaren. In Kamerbrieven worden ze als objectieve en vaststaande gegevenheden gepresenteerd. Sommige feiten houden stand. Andere verdwijnen na een bepaalde periode naar de achtergrond. Voor deze laatste dienen zich dan weer andere, zeker zo logische nieuwe feiten aan. Anders gezegd, met de wisseling van beleidsdossiers is er steeds sprake van een andere werkelijkheid in steden en verschieten de feiten van kleur over wat de opgaven en beste aanpak zijn.

Dit is geen vrijblijvende constatering. De feiten die op een bepaald moment als onomstreden worden ervaren, geven richting aan de formulering van de beleidsdoelstellingen en de inrichting van de bestuurlijke en financiële arrangementen voor de beleidsuitvoering. Een andere verwoording van wat de feiten zijn, houdt ook een alternatief handelingsrepertoire in en andere partijen die aan zet zijn. In de praktijk leidt dit tot andersoortige verdelingen bij stakeholders in de spreiding van baten, lasten, kansen en risico’s.

Het roept de vraag op hoe wat in essentie subjectieve en speculatieve beweringen zijn, kunnen uitharden tot onomstreden uitspraken. Of anders gezegd, hoe verloopt het proces waarbij ze in Kamerbrieven voor korte dan wel lange tijd als objectieve gegevenheden worden gepresenteerd? Welke mechanismen gaan daarachter schuil? Dat begint bij de constatering dat het creëren en de totstandkoming van feiten mensenwerk is. Het is niet zo dat de feiten ergens klaarliggen om ontdekt te worden. Eureka! – om het zo maar te zeggen – is bij het definiëren van stedelijke vraagstukken niet aan de orde.

Om die vragen te beantwoorden ben ik – wat ik noem – ‘de Haagse feitenfabriek’ ingegaan en heb ik als beleidsadviseur bij het ministerie van VRO de stoute schoenen aangetrokken om te ontdekken hoe dit productieproces van feitenontwikkeling ten behoeve van het beleidsproces verloopt. Mijn bevinding is dat de feiten die zich in het rijksbeleid voor de steden manifesteren, de uitkomst zijn van een productieproces dat is gericht op overtuigen. Dit proces bestaat eruit dat door het opvoeren van versterkingen, beweringen telkens opnieuw ‘waar’ worden gemaakt, totdat ze de status van feit hebben. De Franse filosoof en socioloog Bruno Latour zegt het mooi in zijn boek Wetenschap in actie: Als dingen stand houden beginnen ze waar te worden, en niet ‘als dingen waar zijn, houden ze stand’.

Aanjagers

In mijn zoektocht ben ik op een aantal ‘aanjagers’ gestuit die eraan bijdragen dat een uitspraak steeds meer de status van feit krijgt. Hierbij gaat het allereerst om het mobiliseren van bondgenoten; bijvoorbeeld burgemeesters die voor een kabinetsformatie een Manifest opstellen over de leefbaarheid in hun gemeente en dat aan de politiek overhandigen. Het zijn betekenisvolle ondersteuners die de eigen feiten versterken.

Ook gaat het om het optrommelen van verwijzingen in kamerbrieven naar rapporten van onderzoeksbureaus en kennisinstellingen die de eigen bewering ondersteunen. ‘Als de experts het zeggen dan moet het wel waar zijn’.

Een andere ondersteuner: het tellen van hoe vaak een bepaald fenomeen voorkomt in een gebied en het gebruik van cijfers. Getallen stralen haast als vanzelf autoriteit uit. Als een bewering met getallen valt te onderbouwen, dan moet het wel waar zijn. Een andere ondersteuning van een bewering is een beroep doen op een onbetwiste canon aan kennis, zoals bijvoorbeeld de Leefbaarometer (www.leefbaarometer.nl). Met één klik op de muisknop geeft dit instrument op een digitale kaart ogenschijnlijk haarscherp aan waar in Nederland de leefbaarheid een onvoldoende scoort. En ook het ter plekke – met eigen ogen – gaan zien hoe het daadwerkelijk is en waar het echt gebeurt, helpt. Dit kan gaan om een werkbezoek van ambtenaren of de minister, maar bijvoorbeeld ook een visitatiecommissie. Hoe dichter je op de werkelijkheid komt, hoe beter je immers weet wat er daadwerkelijk aan de hand is.

Verder is de legitimiteit voor in te zetten beleid gediend bij een overtuigend narratief, bijvoorbeeld over het belang van een gemengde wijk. Binnen het verhaal worden de feiten zo georganiseerd dat ze ondersteunend zijn aan de hiervoor beoogde aanpak. En last, maar zeker niet least, het gebruik van taal: de ‘constructiewerkplaats’ van betekenissen.

Binnen het stedenbeleid gangbare woorden als ‘gebiedsgericht’, of ‘een integrale aanpak’ behoren tot de categorie die hoogleraar bestuurskunde Mark van Twist wel eens de categorie ‘jubeljargon’ heeft genoemd. Het zijn feitenclaims die goed klinken en lastig zijn tegen te spreken. Maar ook het gebruik van een bekende metafoor als ‘we pakken het aan in partnerschap’ is een diepgewortelde overtuiging en wordt in brede kring als volstrekt vanzelfsprekend en onomstreden ervaren. Het zijn voldongen feiten die zo onomstreden zijn dat ze zich telkens opnieuw lenen voor beleidsvorming.

Framing

Als ik deze aanjagers binnen de Haagse feitenfabriek nader bekijk, onderscheid ik binnen het stedenbeleid twee perspectieven. De wijze waarop in de kabinetsbrieven feitelijke uitspraken over de opgave, de oplossingsrichting, en de aanpak van stedelijke vraagstukken worden gepresenteerd, wordt doorgaans voorgesteld als de uitkomst van een exercitie van factfinding.

De feiten zijn de uitkomst van een proces waarin de beleidsvoorbereiding heeft plaatsgevonden aan de hand van een zorgvuldige analyse in termen van oorzaak en gevolgen van het vraagstuk, en welke oplossing voor het wegnemen van de oorzaak het meest geëigend is. De feiten worden als ‘objectieve’ kennis gepresenteerd. De rationele logica staat centraal en de ‘waarheid’ is kenbaar. Niet weten is opgelost door onderzoek. Er ligt een kennisbasis onder ideologische en politieke afwegingen, die de onzekerheid over beleidsproblemen en de daarvoor te hanteren oplossingen zo veel mogelijk opheft. Meten is weten.

Maar goed beschouwd is de constructie van wat als ‘harde feiten’ wordt gepresenteerd ook te omschrijven als een ‘framing contest’. Inherent aan de stedelijke vraagstukken is dat er divergerende inzichten bestaan over wat precies de oorzaak van het probleem is en waar de oplossing moet worden gezocht. Er zijn veel partijen die zich betrokken voelen bij het stedenbeleid, waarbij elke actor het eigen standpunt onderbouwt met eigen cijfers, teksten en feiten. Er is niet één eenduidige opvatting over wat de opgave is, welke oplossing voor het complexe vraagstuk is geboden, en wat de aanpak zou moeten zijn. Meer onderzoek levert dan ook niet per definitie zomaar een passend antwoord op. Er zijn ook altijd andere mogelijkheden voor duiding en betekenisgeving.

Binnen dit perspectief zijn de feiten te interpreteren als het eindproduct van een strijd over welk narratief tijdens het constructieproces de boventoon gaat voeren. Hierbij draait het om het overtuigen van de lezer, waarbij bondgenoten worden opgevoerd en feitelijke uitspraken van anderen worden ingezet en passend worden gemaakt voor de eigen feiten en het eigen verhaal.

Gesloten netwerken

Feiten houden niet op eigen kracht stand. Ze zijn de uitkomst van de versterkingen binnen netwerken. Als dezelfde feiten binnen een breed netwerk worden gebezigd, is er de meeste kans dat de eigen feiten voor korte of langere tijd op hun plek vallen en zich vastzetten.

Met het blootleggen van dit mechanisme dient zich meteen ook een nieuwe kwestie aan. Veel van de instanties waar in de kamerbrieven over het stedenbeleid naar wordt verwezen zijn onderdeel van de eigen (hoogwaardige) kennisinfrastructuur. De reflex van veel Haagse beleidsmakers is dat de benodigde expertise voor het beleid wordt gezocht bij het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Planbureau, de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, de OESO, een denktank Agenda Stad, onderzoeksbureaus, kennisinstituten of leden van een visitatiecommissie. Alle maken ze onderdeel uit van een duurzaam ‘ecosysteem’ van politiek en wetenschap.

Het risico van gesloten netwerken, of anders gezegd, het ontstaan van een politiek- wetenschappelijke-beleidsmatige echokamer, ligt op de loer. Zijn er naast deze instanties die als bondgenoot worden opgevoerd immers niet ook andere deskundigen die relevant kunnen zijn? Denk bijvoorbeeld aan de (ervarings-)kennis en de ‘eigen feiten’ van de bewoners. Herkennen zij zich ook in de gehanteerde getallen die uitdrukking geven aan de kwaliteit van hun eigen wijk?

Bestaande patronen worden maar moeilijk doorbroken. In een proces van politieke waarheidsvinding dat is gericht op draagvlak, bestuurbaarheid en maakbaarheid kan dit ertoe leiden dat naar de toekomst toe de mogelijkheden voor innovaties onderbenut, en nieuwe beschouwingen over het aanbrengen van – wellicht noodzakelijke – aanpassingen in het beleid met andere handelingsperspectieven buiten beeld blijven. Het is mijn overtuiging dat inzicht in de werking van de feitenfabriek beleidsmakers houvast biedt om daar voortvarend mee aan de slag te gaan.