Beter sturen op de grote fysieke opgaven van Nederland

Is het huidige systeem voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland nog houdbaar?

Nederland staat voor enorme opgaven in het fysieke domein. Er spelen complexe vraagstukken op het gebied van woningbouw, energie- en warmtetransitie, waterveiligheid en bereikbaarheid. Dit vereist aanzienlijke investeringen in vervanging, vernieuwing en uitbreiding van cruciale infrastructuur. Tegelijkertijd is er een groeiende noodzaak om sneller te handelen zonder het lange termijnperspectief uit het oog te verliezen.

De huidige vraagstukken zijn niet nieuw, maar wel groter en complexer dan ooit. De context is veranderd: er zijn meer ambities, regelgeving en belangen om rekening mee te houden. De omgeving is meer gepolariseerd, geëmancipeerd en gemondialiseerd. Overheidsgezag wordt steeds minder geaccepteerd en publieke en private partijen vinden elkaar moeilijker. Dit resulteert in trage besluitvorming, juridische procedures, het niet stellen van prioriteiten en uitstel van noodzakelijke keuzes. Ondanks veel inspanningen verloopt de realisatie trager dan noodzakelijk en met een suboptimale inzet van middelen.

Wanneer de uitvoering van de grote ruimtelijke opgaven in Nederland niet van de grond komt en we niet in staat zijn om te leveren wat maatschappelijk noodzakelijk is, moeten we onszelf de vraag stellen of het huidige systeem voor de ontwikkeling van de fysieke ruimte in Nederland nog houdbaar is. Nederland verlangt zekerheid over onze energievoorziening, waterbeheer, woningbouw en infrastructuur, nu en in de toekomst. Daar willen we vanuit Eiffel Projects aan bijdragen door de oorzaken van de uitvoeringsstagnatie onder de loep te nemen, mogelijke oplossingen te verkennen en partijen bij elkaar te brengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve uitvoering.

We groeien, maar onderschatten structureel de omvang en complexiteit van de opgaven

Tijdens ons onderzoek hebben we met verschillende opdrachtgevers van grote opgaven gesproken. Zij geven een zorgwekkend beeld van de huidige staat van onze publieke voorzieningen en infrastructuur. Een situatie die is ontstaan doordat onderhoud en vernieuwing jarenlang onvoldoende prioriteit kreeg, terwijl het gebruik van de voorzieningen en infrastructuur intensiveerde. Met als gevolg verouderde netwerken, woningen, bedrijventerreinen en maatschappelijke voorzieningen, terwijl de vraag naar energie, water, huizen en mobiliteit sterk is toegenomen en nog steeds toeneemt. Een spagaat waar we uit moeten komen.

De wijze waarop we de planvorming en realisatie van onze grote opgaven hebben georganiseerd is echter complex en tijdrovend. In ons land van consensus met vier bestuurslagen (gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk) is er heel wat nodig om te besluiten over nieuwe plannen. Vaak ontbreekt het aan een duidelijke visie en koers, zijn uitvoeringsorganisaties sterk sectoraal georganiseerd en is de financiering via begrotingsartikelen al voor jaren in beton gegoten. De opgaven vragen meer dan ooit meer aanpassingsvermogen, lenigheid en tussentijds bijsturen.

Schaarste aan middelen blijft, maar we kunnen er heel anders mee omgaan

Om de grote ruimtelijke opgaven in Nederland aan te pakken moeten we onze schaarse middelen (fysieke ruimte, mensen, bouwmaterialen, geld) anders gaan afwegen en inzetten. Die schaarste aan middelen is evident, met fysieke ambities die per definitie groter zijn dan de beschikbare middelen. Ook als we onze ambities bijstellen blijft deze schaarste een gegeven. Niet alles kan daarom tegelijkertijd en dit dwingt ons om ambities op korte en lange termijn beter in balans te brengen met de schaarse middelen, en prioriteiten te stellen op basis van samenhangende opgaven.

Het probleem is dat we de schaarse middelen nu verdelen langs sectorale lijnen met een korte tijdshorizon als grondslag. Dit leidt tot een inefficiënte inzet van middelen die onnodig vertraging in de hand werkt met de opdruk om het ambitieniveau op termijn te gaan beperken. Dat kunnen we ons niet permitteren gezien de grote opgaven op het gebied van klimaat, grondstoffen, ruimtegebruik en leefbaarheid die een lange adem vergen. De huidige politieke en financiële afwegingsmechanismen sluiten niet aan bij de context en omvang van deze vraagstukken. Naast een te korte tijdhorizon zijn ze ook ideologisch en geografisch gefragmenteerd en kennen ze uiteenlopende besluitvormingsmomenten. Ze vragen om een betere integrale afweging van de inzet van beschikbare middelen, afgezet tegen een langjarige visie die ver voorbij de vierjarige bestuurstermijn gaat die bestuurders gewend te hanteren of de korte termijn die bedrijven hanteren ten aanzien van bedrijfsresultaten. 

Schaarste aan middelen verkleinen door tijdelijke beperking van ambities, bijvoorbeeld op het gebied van leveringszekerheid, kan tijdelijk verlichting geven om orde op zaken te stellen, maar geeft niet de oplossing op lange termijn en maakt de opgaven niet kleiner. Daarvoor is een structurele verandering nodig die een meer sectoroverstijgende afweging van middelen mogelijk maakt. Te beginnen bij de Rijksoverheid waar de belangen van verschillende departementen onvoldoende samenkomen, het regeerakkoord veelal het karakter heeft van een wensenlijst en departementen steeds meer vanuit een sectorale politieke agenda worden aangestuurd. Maar ook op decentraal niveau moeten belangen en afwegingen beter automatisch samenkomen en prioriteiten op een andere manier worden gesteld. 

De juiste condities creëren: centrale regie en uitvoeringskracht

Bestaande structuren en patronen blijken niet langer effectief en verandering van systeem en organisatie is nodig om de enorme opgaven het hoofd te kunnen bieden. Twee randvoorwaarden daarvoor komen in ons onderzoek steeds terug: centrale regie en uitvoeringskracht.

Er is behoefte aan centrale regie, met voldoende mandaat, voor snellere besluitvorming over planvorming en uitvoering van grote opgaven. In plaats van oeverloze afstemming tussen alle betrokken partijen, lange discussies over scoping en uitgebreide onderhandelingen over financiering wordt een duidelijk mandaat neergelegd bij een regievoerder, die met oog voor alle belangen, het proces organiseert om tot goede afwegingen en besluiten te komen.

Een vergaande mogelijkheid om tot centrale regie te komen is een Nationaal Coördinator Grote Opgaven, een verbinder met adviesbevoegdheid die ondersteund door een nationale belangenmatrix richting geeft aan de samenhang en prioritering van noodzakelijke investeringen. Daarmee een kader biedend voor de afweging die wordt gemaakt door publieke en private partijen op het juiste geografisch afgebakende gebied. De NOVEX-gebieden kunnen daarbij met hun gebiedsgerichte aanpak als voorbeeld dienen. Voor betere besluitvorming en sturing is echter niet alleen een geografische afbakening nodig, maar moeten we ook de relevante besluitvormingsmomenten op verschillende niveaus gelijkschakelen. Ook in de uitvoering is meer efficiency vereist. Om de opgaven aan te kunnen is alle beschikbare uitvoeringscapaciteit nodig en moet gezocht worden naar mogelijkheden deze efficiënter in te zetten en van daaruit op termijn verder uit te breiden.

Het handelingsperspectief moet worden vergroot, maar wel met een duidelijke stip op de horizon. De weg er naartoe moet adaptief zijn. Dit kan door:

• onder grote programma’s kleinere projecten te definiëren;
• in een veranderlijke markt met adaptieve programmering voor flexibiliteit te zorgen;
• waar nodig meer schuifmogelijkheden te creëren binnen de financieringsstromen;
• uitvoeringsagenda’s te hanteren met de focus op realisatie van concrete doelen;
• de inzet van zelfstandige uitvoeringsentiteiten die op afstand van de politiek hun integrale opdracht met voldoende mandaat kunnen uitvoeren en in staat zijn zelf de risico’s te beheersen.

Ondanks een andere context in Nederland, kunnen we leren van voorbeelden in het buitenland, waar dit in verschillende vormen al gebeurt. Bijvoorbeeld in Frankrijk in de vorm van de Société des Grands Projets.

Tijd voor nieuw elan

Om de grote fysieke opgaven in Nederland aan te pakken, is nieuw elan nodig die inzet op integrale, gebiedsgerichte en toekomstgerichte ruimtelijke ontwikkeling. Beleid en uitvoering mogen niet langer versnipperd en sectoraal georganiseerd zijn, maar moeten samenwerken op basis van een overkoepelend, adaptief ruimtelijk kader. Dit vraagt van de rijksoverheid meer regie te nemen door kwalitatieve nationale kaders te stellen, versnelling van besluitvorming mogelijk te maken en ruimte te bieden voor maatwerk per gebied. Tegelijkertijd vraagt dit om sterke samenwerking tussen, overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en bewoners voor draagvlak en tempo. De noodzakelijke systeem- en organisatieverandering die hiervoor nodig is gaat alleen slagen onder de juiste aansturing, waarbij de daadwerkelijke opgave centraal wordt gesteld. Er moet ruimte zijn om te experimenteren en oplossingen voor de toekomst te zoeken en daarbij systeemdoorbrekend te werken. Dit vraagt om ander leiderschap, met een andere mindset, lef om het anders aan te pakken en belemmerende overtuigingen en aannamen ter discussie te durven stellen. Leiderschap met een meer ondernemende en innovatieve insteek die cultuurverandering binnen organisaties tot stand kan brengen waarbinnen nieuwe ideeën floreren. Dit stimuleert creativiteit en moedigt medewerkers aan om buiten de gebaande paden te denken. Kortom, tijd voor nieuw elan. Durven we het aan?

Colofon

Dit artikel is een samenvatting van een later dit jaar te publiceren whitepaper over de grote opgaven van Nederland. Voor dit whitepaper hebben we een aantal belangrijke opdrachtgevers van de grote opgaven geïnterviewd en gesproken: Jos Melchers (Directeur Gebiedsontwikkeling, Cluster Stadsontwikkeling gemeente Rotterdam); Hendrik-Jan Bosch (Hoofd Strategie, Cluster Stadsontwikkeling gemeente Rotterdam); Eric Withaar (Programmadirecteur Hoogwaterbeschermingsprogramma); Brigit Janssen (teammanager programmabegeleiding Hoogwaterbeschermingsprogramma); Elisabeth van Opstall (Directeur NG Infra); Pallas Agterberg (Directeur Strategie Alliander), Ajold Muntinghe (voormalig Directeur productie- en projectmanagement Rijkswaterstaat (GPO), thans Head of Projects bij Schiphol); Hester van Rooijen (Manager Assetmanagement a.i. Vitens); Stefan Hemmer (Teammanager Asset Strategie & Beleid Vitens); Chris Kuijpers (Secretaris Generaal, ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening); Hettie Politiek (Programmadirecteur Grootschalige Woningbouw, ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening); Eric Martens (Regisseur Gebiedsontwikkeling, Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening); Bart van der Vossen (Directeur Ruimte, Gemeente Utrecht); Bas de Jong (Programmadirecteur Energie voor de Stad, gemeente Amsterdam); Bas Bakker (Directeur Capaciteitsmanagement ProRail); Nathalie Richters (Manager Mobiliteitsontwikkeling ProRail) en Mark van den Biggelaar (directeur Eiffel Projects). Het artikel reflecteert een veelheid aan meningen, die vanzelfsprekend niet alle geïnterviewden in dezelfde mate onderschrijven.

Auteurs kennisbijdrage:  Bart van der Heijden, Ivo Hamelynck, Frank Janse en Jeroen Kip, senior adviseurs bij EIFFEL Projects.