College Terneuzen kan toch vergunning voor azc verlenen

De term ‘bindend advies’, als bedoeld in artikel 16.15b van in de Omgevingswet, is eigenlijk een beetje misleidend, zegt Rogier Kegge, universitair docent algemeen bestuursrecht en omgevingsrecht aan de Universiteit Leiden. Kegge boog zich over de ‘casus-Terneuzen’ en wijst erop dat het college de azc-vergunning niet uitsluitend mag weigeren op basis van het negatieve ‘bindend advies’ van de raad en een eigen afweging over de aanvaardbaarheid van de locatie moet maken.

Verschoven politieke verhoudingen

Het college van Terneuzen zou dus ‘bestuurlijke moed’ kunnen tonen en de omgevingsvergunning voor het azc toch aan het COA verlenen, zodat het de spreidingswet kan volgen die gemeenten verplicht opvang te realiseren. Vorig jaar zomer stemde de raad nog in met regionale opvang, maar de politieke verhoudingen verschoven. In oktober mislukte de stemming over een vergunning voor het COA twee keer. En in november sprak een meerderheid (16 tegen 13) zich alsnog uit tegen voortzetting van het azc-plan. Het college besloot dit raadsadvies te volgen, waarop burgemeester Erik van Merrienboer, die deze kar trok, besloot op te stappen, omdat hij vond dat hij ‘onder deze omstandigheden niet langer geloofwaardig kan functioneren’.

Afwijken van advies

Samen met hoogleraar decentrale overheden Geerten Boogaard boog Kegge zich over de casus-Terneuzen. Hij kwam tot de conclusie dat het college bevoegd is af te wijken van het raadsadvies als het college van oordeel is dat het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het college moet op basis van de Omgevingswet een besluit op de aanvraag nemen “met inachtneming van het advies van de raad”. Het lijkt er dan op dat je niet van dat advies kunt afwijken, maar dat is dus wel het geval.’

Bindend advies

Er is immers niet gekozen voor een goedkeuringsconstructie door de gemeenteraad, maar voor een bindend advies dat, in dit geval, negatief is. ‘Dan sluit de Omgevingswet aan bij artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): ‘Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.’ En volgens Kegge is hier een complicatie dat het advies niet stoelt op ruimtelijk relevante argumenten en dat roept de vraag op in hoeverre het college het advies zou moeten volgen.

Misleidende Omgevingswet

De Omgevingswet zit in zoverre niet zo logisch in elkaar, vindt Kegge. ‘Er is een amendement in de wet terechtgekomen dat spreekt van een “bindend advies”. Maar naar zijn aard is dat advies niet bindend, maar eerder richtinggevend. Er is daarover discussie geweest, met name over de term “met inachtneming van”. Daar zit ruimte in. De Omgevingswet is hierin dus wat misleidend.’ Maar kan de gemeenteraad het besluit dan niet meer tegenhouden? ‘Nee, die heeft dan niks meer in handen’, zegt Kegge. ‘Wel kunnen belanghebbenden beroep instellen en dat voorleggen aan de bestuursrechter die dan moet bepalen hoe bindend “bindend” is.’

Eerste test

Er is namelijk nog geen jurisprudentie over dergelijke besluiten in deze situatie. ‘Als dat besluit wordt genomen en door belanghebbenden voor de rechter wordt gebracht, dan zou dat een eerste test worden voor de Omgevingswet.’ Hoe de bestuursrechter er tegenaan zal kijken is dus nog niet helemaal duidelijk, maar het college moet eerst op inhoud kijken. ‘Het advies is nu procedureel negatief. Het gaat uiteindelijk om de inhoudelijke vraag of er een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is. Daar moet het college kritisch naar kijken.’

Verwarrende termen

Kegge benijdt het college niet en snapt hun worsteling. ‘Arm college, de ruimte is er dus wettelijk wel, maar je zet de politieke verhoudingen wel op scherp. Het college heeft echter de plicht om een omgevingsvergunning enkel te weigeren op inhoud. Er moet dus meer gebeuren.’ Maar eigenlijk zou het ‘bindend advies’ helemaal niet moeten bestaan omdat het instrument slecht past in de systematiek van de Omgevingswet, vindt Kegge. ‘In ieder geval zou het niet zo genoemd moeten worden. En ook de term “met inachtneming” leidt tot enige verwarring. Het is allemaal, en wellicht onbedoeld, veel complexer.’