Indringende toetsing van besluit tot woningsluiting

De rechtspraak over toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij woningsluiting op grond van de Opiumwet wordt op enkele onderdelen aangescherpt. Dat stelt de Raad van State in een zogenoemde overzichtsuitspraak over het sluiten van woningen door de burgemeester na de vondst van drugs. De hoogste bestuursrechter gaat in op het karakter van de bevoegdheid en de intensiteit waarmee hij zulke besluiten toetst.

Last onder bestuursdwang

In de uitspraak wordt vooropgesteld dat de bevoegdheid van de burgemeester om woningen waarin drugs worden gevonden tijdelijk te sluiten een bevoegdheid is om een last onder bestuursdwang op te leggen. De burgemeester kan artikel 13b van de Opiumwet toepassen als er in of vanuit een woning in drugs wordt gehandeld of die met het oog op die handel in de woning aanwezig zijn. Uitgangspunt voor de hoeveelheid voor verkoop, aflevering of verstrekking is aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs, 5 gram softdrugs of vijf (hennep)planten.

Nadere motivatie

Bij een geringe overschrijding dient de rechthebbende een ‘helder, consistent en overtuigend betoog’ te hebben over waarom er sprake is van eigen gebruik én er geen andere voorwerpen in de woning zijn aangetroffen die wijzen op drugshandel en niet is gebleken van andere relevante feiten en omstandigheden die daarop wijzen. Als de burgemeester toch wil overgaan tot sluiting moet hij nader motiveren waarom hij van oordeel is dat de aangetroffen hoeveelheid drugs bestemd is voor verkoop, aflevering of verstrekking en de feiten en omstandigheden daarvoor aannemelijk maken.

Evenredigheid beoordelen

De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie om een geconstateerde overtreding van de Opiumwet en de gevolgen daarvan te beëindigen en om verdere overtreding te voorkomen. De maatregel kan sluiting van een woning zijn voor bepaalde duur, maar de burgemeester kan ook kiezen voor een minder ingrijpende middel, zoals een last onder dwangsom of een waarschuwing. Als hij overweegt om een woning te sluiten, moet hij beoordelen of dat in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is, en zo ja, voor hoe lang. Beleid hierop dient de burgemeester toe te passen en een afwijking ervan te motiveren. Hij moet beoordelen of zijn besluit evenredig is, dus geschikt, noodzakelijk en evenwichtig.

Forse inbreuk

De bestuursrechter toetst aan de hand van de beroepsgronden of de burgemeester vanuit zijn discretionaire bevoegdheid tot zijn besluit heeft mogen komen. Bewoners voeren vaak aan dat de sluiting in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, staat in de uitspraak. Naarmate die belangen zwaarder wegen, nadelige gevolgen van het besluit groter zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel intensiever zijn, aldus de Raad van State. ‘Gelet op de forse inbreuk die een woningsluiting kan maken op grondrechten van de bewoners, zal deze toetsing (…) daarom doorgaans indringend zijn.’

Geschiktheid en noodzaak

De evenredigheidsbeoordeling bestaat uit een beoordeling van geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid van het besluit. Tijdsverloop kan ertoe leiden dat het sluiten van een woning niet meer zal bijdragen aan het bereiken van de doelen van de sluiting, want de situatie kan zijn ontstaan dat de onrechtmatige situatie al is hersteld en de gevolgen al ongedaan zijn gemaakt. Als de burgemeester de beoogde doelen niet meer kan bereiken omdat de situatie al is hersteld, is sluiting ongeschikt. Als de burgemeester zijn doelen nog wel kan bereiken, moet hij de noodzaak van de sluiting beoordelen. Dan moet hij beoordelen of hij ook met een minder ingrijpend middel kan volstaan.

Nadelige gevolgen afwegen

Als dat niet het geval is, dan moeten bij de beoordeling van de evenwichtigheid de voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. De burgemeester moet bijvoorbeeld de mate van verwijtbaarheid van de bewoners beoordelen. Ook is belangrijk of de bewoners een bijzondere binding hebben met de woning en wat de gevolgen zijn als ze voor de duur van de sluiting elders moeten verblijven. Verder moet de burgemeester de aanwezigheid van minderjarige kinderen en de impact van sluiting op hun welzijn bij de beoordeling betrekken. Tot slot is belangrijk hoe lang de woning gesloten blijft en of de bewoners er weer kunnen terugkeren. Een verhuurder mag bij sluiting namelijk het huurcontract ontbinden en de huurder kan op een zwarte lijst komen en dus geen nieuwe woning in.

Niet evenwichtig

De overzichtsuitspraak maakt deel uit van een zaak naar aanleiding van een besluit tot woningsluiting in juli 2021 van de toenmalige Rotterdamse burgemeester Ahmed Aboutaleb. De hoogste bestuursrechter komt tot de conclusie dat Aboutaleb bevoegd was om de woning te sluiten en gelet op de beoogde doelen niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting van de woning had kunnen volstaan. Maar als de Raad van State kijkt naar het bij de rechtbank ingestelde beroep, waar alleen nog de vraag blijft staan of sluiting van de woning ‘evenwichtig’ was, dan is het oordeel dat de burgemeester, ondanks zijn grote belang, toch had moeten afzien van woningsluiting.

Bijzondere binding

Een van de bewoners was namelijk hoogzwanger en beviel een kleine maand later. ‘Een feit van algemene bekendheid is dat een verhoogd stressniveau een negatief effect kan hebben op de zwangerschap en dat dit complicaties kan veroorzaken’, stelt de Raad van State. ‘Dit kan direct gevolgen hebben voor de gezondheid van het destijds ongeboren kind (…) . Er was op dat moment dus sprake van een bijzondere binding met de woning.’ Hoewel er een groot belang voor de burgemeester was om de woning te sluiten, zijn de nadelige gevolgen van de sluiting voor de vrouw ‘onevenredig’ in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. ‘De burgemeester had daarom aanleiding moeten zien om af te zien van het sluiten van de woning.’