Stammenstrijd bedreigt digitale onafhankelijkheid

De plannen voor digitale autonomie leiden tot een fundamentele discussie over geld en zeggenschap. In december moeten gemeenten knopen doorhakken om vertraging te voorkomen.

Hoeveel vrijheid houden gemeenten om zelf software te kiezen?

Nederlandse gemeenten willen niets liever dan hun afhankelijkheid van grote softwareleveranciers verkleinen. Maar nu daarvoor geld moet worden vrijgemaakt en afspraken nodig zijn over de zeggenschap, dreigt een politieke stammenstrijd de plannen te vertragen.

Al in juni 2025 stemde 99 procent in met een gezamenlijke aanpak van de digitalisering. Ruim zestien maanden later wachten belangrijke afspraken over de uitvoering van die ambitie nog altijd op een besluit. Tijdens de VNG-ledenvergadering in september viel er weer niets over te stemmen. Op 11 december moeten de neuzen dezelfde kant op staan.

Wie betaalt de rekening?

Stel dat een gemeente een softwaresysteem gebruikt waarvoor ze jaarlijks een flink bedrag betaalt. Tegelijkertijd wordt de gemeente gevraagd mee te investeren in een nieuw, gezamenlijk ontwikkeld alternatief. Daarmee zou ze op termijn minder afhankelijk worden van haar huidige leverancier. Maar voorlopig levert die overstap vooral een extra rekening op. En wat als de gemeente eigenlijk liever een ander systeem wil gebruiken?

Het is een belangrijk dilemma die de samenwerking tussen gemeenten onder druk zetten. Veel gemeenten zijn voor hun dagelijkse werkzaamheden afhankelijk van commerciële softwareleveranciers. systemen nauw verweven zijn en gegevens niet altijd eenvoudig kunnen worden overgebracht. Om die afhankelijkheid te verkleinen, werken gemeenten onder de naam Common Ground aan een andere inrichting van hun informatievoorziening. Gegevens zullen daarin losser staan van de software waarmee ambtenaren werken, zodat toepassingen gemakkelijker kunnen worden vervangen. Door gezamenlijk software te ontwikkelen en te beheren, kunnen gemeenten bovendien kosten delen.

Over de ambitie zijn gemeenten eensgezind, maar nu die omgezet moet worden in concrete afspraken, lopen de meningen uiteen. Sommige gemeenten investeren al jaren veel geld in eigen softwareontwikkeling en willen, om uit de kosten te komen, dat de oplossingen ook elders worden gebruikt. Andere gemeenten zitten vast aan bestaande systemen en kunnen niet zomaar overstappen. Vooral de kleinere gemeenten zullen moeite hebben met jarenlang dubbele kosten wanneer zij naast bestaande contracten ook moeten bijdragen aan nieuwe voorzieningen. Betrokkenen schetsen een beeld van twee grote groepen gemeenten, die elkaar inhoudelijk niet weten te vinden. Het zou grofweg gaan om koplopergemeenten die samenwerken met of betrokken zijn bij Dimpact tegenover gemeenten die zich organiseren bij Open Webconcept (OWC).

De VNG bevestigt dit beeld niet, maar geeft wel aan dat er discussie is. Dimpact en OWC vullen elkaar volgens VNG deels aan en gemeenten kunnen bij meerdere verenigingen betrokken zijn. ‘Een beeld van tegenover elkaar staande groepen die fundamenteel van mening verschillen over de koers herkennen we niet’, laat de vereniging weten. Volgens de VNG onderschrijven gemeenten dezelfde uitgangspunten, maar denken zij anders over de uitvoering.

Verlies van zeggenschap

Een belangrijk twistpunt is hoeveel vrijheid gemeenten behouden om zelf software te kiezen. OWC, waarin tientallen gemeenten samenwerken aan open source-software, vreest dat de plannen verder gaan dan oorspronkelijk is afgesproken. De groep wijst in een reactie op vragen van Binnenlands Bestuur op een verschil tussen de koers van vorig jaar en nu. Aanvankelijk werd gesproken over ‘een bewuste keuze voor één of meer varianten door de community’. In de stukken voor de laatste ledenvergadering van september stond dat gemeenten ‘gezamenlijk en niet vrijblijvend’ overstappen naar één gezamenlijke gegevensvoorziening.

Zelf bepalen

OWC is voorstander van gezamenlijke investeringen en vindt zelfs dat alle gemeenten moeten bijdragen aan voorzieningen waarvan iedereen profiteert. Maar dat betekent niet dat zij verplicht dezelfde software moeten gebruiken. ‘Samen betalen is iets anders dan verplicht hetzelfde gebruiken’, aldus de vereniging. De organisatie pleit voor gezamenlijke technische afspraken en softwareonderdelen, maar gemeenten moeten zelf kunnen bepalen of zij eigen software gebruiken of kiezen voor een commerciële leverancier.

Dimpact heeft aangekondigd later inhoudelijk te reageren op vragen over financiering en onderlinge verhoudingen. Wanneer één landelijke organisatie gaat bepalen welke software wordt ontwikkeld en gefinancierd, krijgen bestaande gemeentelijke samenwerkingsverbanden mogelijk minder ruimte voor hun eigen koers. In de afgelopen jaren is veel geïnvesteerd in alternatieven voor commerciële leveranciers. Binnen Dimpact werken 45 gemeenten gezamenlijk aan nieuwe digitale oplossingen. Ook OWC en verschillende grote gemeenten hebben eigen ontwikkelprojecten.

In december legt de VNG naar verwachting een voorstel voor over de samenwerking, financiering en zeggenschap rond gezamenlijke software. OWC waarschuwt voor overhaaste besluitvorming: ‘Het grootste risico op vertraging zien wij in een besluit dat te veel tegelijk vastlegt, voordat kosten en haalbaarheid bekend zijn. Dan komt de discussie later terug, midden in de uitvoering.’

Het samenwerkingsverband wil alvast afspraken maken over gezamenlijke financiering en technische standaarden, maar de keuze voor één landelijke technische uitvoering openlaten. Zo kunnen gemeenten alvast beginnen met onderdelen waarover overeenstemming bestaat.

Voorstel tegenhouden

Voor een definitief besluit over collectivisering is een tweederde meerderheid van de uitgebrachte stemmen nodig. Een substantiële minderheid kan het voorstel dus tegenhouden. Volgens OWC moet deze drempel voorkomen dat besluiten worden genomen waarvoor onvoldoende draagvlak bestaat. Hoewel het collectiviseringsbesluit er al een jaar ligt, bestrijdt VNG dat discussie de voortgang vertraagd heeft. Wel erkent de koepel dat uitblijvende overeenstemming gevolgen kan hebben.

Samenwerkingsverbanden kunnen doorgaan met hun eigen projecten, maar software wordt dan mogelijk alleen binnen afzonderlijke groepen gebruikt. Dat vergroot het risico op vertraging, dubbel werk en hogere kosten. Er zijn dan weliswaar alternatieven voor commerciële systemen, maar zonder breed gebruik verliest zo’n alternatief zijn kracht.

Op 11 december, tijdens een nieuwe VNGledenvergadering, moet duidelijk zijn of gemeenten nader tot elkaar kunnen komen. Een fundamentele kwestie. Hoeveel beslissingsvrijheid zijn de gemeenten bereid op te geven om gezamenlijk sterker te staan? Voor bestaande softwareleveranciers verandert ondertussen weinig zolang gemeenten niet daadwerkelijk overstappen. Hun contracten lopen door. En zo kan de strijd over digitale onafhankelijkheid ertoe leiden dat juist de afhankelijkheid die gemeenten willen doorbreken, voortduurt.