Politiek, beleid en recht in de uitvoering van Wmo 2015 en Jeugdwet

Auteur kennisbijdrage: mr. dr. Tim Robbe.

Gemeenten staan centraal in de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Jeugdwet. Deze wetten verlangen van professionals dat zij niet alleen de inhoudelijke thema’s beheersen, maar ook in de praktijk politiek, beleid en recht aan elkaar verbinden. De uitvoering verloopt in een cyclus van toegang, inkoop en toezicht. Elke fase kent eigen professionals en brengt eigen uitdagingen met zich mee. Een goede uitvoering vraagt dat deze professionals voortdurend integrale afwegingen maken tussen wettelijke verplichtingen, lokale beleidsdoelen en praktische haalbaarheid. Dit artikel beschrijft hoe professionals in deze cyclus hun taak invullen, welke keuzes zij maken en welke juridische, beleidsmatige en politieke overwegingen daarbij een rol spelen. De complexiteit van het sociaal domein vraagt daarbij om een integrale benadering. Professionals in verschillende fases moeten niet alleen de wet- en regelgeving kennen, maar ook in staat zijn om deze zo toe te passen dat de onderdelen van de cyclus op elkaar zijn afgestemd. Daarbij moeten zij ook nog rekening houden met regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Dit artikel schetst de dagelijkse realiteit van de uitvoering.

1. De cyclus van uitvoering: Toegang, inkoop en toezicht

De uitvoering van Wmo 2015 en Jeugdwet kent een cyclisch karakter. Gemeenten doorlopen drie fasen: toegang organiseren, voorzieningen inkopen en toezicht houden. Deze cyclus speelt zich af binnen de grenzen van een enkele gemeente, maar ook in regionale samenwerkingsverbanden. Elke fase kent eigen professionals en vereist een eigen aanpak, waarbij recht, beleid en politiek samenkomen. In de fase van toegang bepalen raadsleden op advies van het college en beleidsmedewerkers wie recht heeft op ondersteuning en jeugdhulp. Lokale toegangen en verwijzers bepalen hoe inwoners die kunnen verkrijgen. Vervolgens trekken het college en zijn inkopers en subsidieadviseurs (jeugdhulp)aanbieders en gecertificeerde instellingen aan om de benodigde voorzieningen te leveren. Tot slot houden gemeentelijke toezichthouders en contractmanagers zicht op de kwaliteit en integriteit van de geleverde dienstverlening. De werkzaamheden van deze professionals in de verschillende fasen zijn niet los van elkaar te zien; keuzes in de ene fase beïnvloeden de mogelijkheden in de volgende. Zo bepaalt de inrichting van de toegang mede welke (jeugdhulp)aanbieders geschikt zijn en welk toezicht nodig is.

2. Toegang: De basis voor doelmatige ondersteuning en jeugdhulp

De toegang tot voorzieningen vormt de eerste stap in de uitvoering van Wmo 2015 en Jeugdwet. Raden maken op advies van het college en zijn beleidsmedwerkers beleid en stellen verordeningen vast, waarin zij de reikwijdte en voorwaarden voor ondersteuning en jeugdhulp beschrijven. Het college wijst voorzieningen toe, maar bij de Jeugdwet zijn ook medische verwijzers, gecertificeerde instellingen en de rechter betrokken. Daarnaast maken colleges gebruik van lokale teams die bijvoorbeeld mandaat krijgen. Een doelmatige inrichting van de toegang is essentieel, omdat inwoners die in aanmerking komen voor ondersteuning en jeugdhulp, deze ook daadwerkelijk moeten kunnen ontvangen.

De gemeente moet in de verordening duidelijk afbakenen welke voorzieningen beschikbaar zijn en wie daarvoor in aanmerking komt. De Algemene wet bestuursrecht en de Uitvoeringswet algemene verordening gegevensbescherming (UAVG) stellen kaders voor het verzamelen en delen van gegevens. De Stevige Lokale Teams, die veel gemeenten op dit moment organiseren, spelen vaak een centrale rol in de toegang. Een belangrijke vraag is of deze teams zelf voorzieningen mogen aanbieden of enkel fungeren als doorverwijzer naar gespecialiseerde (jeugdhulp)aanbieders. Daarnaast moet de gemeente bepalen welke gegevens deze teams, maar ook zijzelf mag opvragen bij (jeugdhulp)aanbieders, waarbij privacywetgeving een belangrijke rol speelt.

De inrichting van de toegang vraagt om een afweging tussen toegankelijkheid en doelmatigheid. Een te strikte toegang kan leiden tot onnodige drempels voor inwoners, terwijl een te ruime toegang het risico op onbeheersbaarheid vergroot. Gemeenten zoeken naar een balans, waarbij zij rekening houden met de wettelijke kaders en de lokale context. De keuzes die professionals maken, werken door in de andere fases van de cyclus.

3. Inkoop en subsidie: Van verordening naar concrete voorzieningen

Zodra de toegang is ingericht, moet de gemeente zorgen voor een toereikend aanbod aan voorzieningen. Dat moet afgestemd zijn op keuzes gemaakt in beleid en verordeningen. Het college selecteert daarvoor met inkopers en subsidieadviseurs aanbieders van maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en gecertificeerde instellingen. Hierbij kiezen zij tussen een privaatrechtelijke opdracht of een publiekrechtelijke subsidie. Beide instrumenten hebben hun eigen voor- en nadelen.

Een privaatrechtelijke opdracht biedt de gemeente de mogelijkheid nakoming te vorderen van afspraken. De gemeente kan specifieke eisen stellen aan de (jeugdhulp)aanbieders en prestaties juridisch afdwingen. Een publiekrechtelijke subsidie daartegenover biedt de mogelijkheid direct gelden terug te vorderen als de (jeugdhulp)aanbieder activiteiten niet levert. Door ontwikkelingen in het subsidierecht is de verplichting om concurrentie te stellen tussen een opdracht en een subsidie nagenoeg verdwenen. De keuze voor een toelatingsprocedure (iedere geschikte aanbieder krijgt een overeenkomst) of een aanbestedingsprocedure (alleen een beperkt aantal geschikte aanbieders krijgt een overeenkomst) hangt af van de gewenste mate van concurrentie en marktwerking.

De inkoop- en subsidiefase vraagt om een zorgvuldige afweging tussen sturen en vrijheid geven. Een te strikte sturing kan innovatie in de weg staan, terwijl te weinig sturing het risico op kwaliteitsverlies met zich meebrengt. Gemeenten moeten bovendien rekening houden met de juridische kaders die gelden voor zowel de Wmo 2015 als de Jeugdwet. Zo bepaalt wetgeving, waaronder de verordening uit de voorgaande fase, welke voorzieningen de gemeente moet inkopen of subsidiëren en onder welke voorwaarden aanbieders deze mogen leveren. Inkopers en subsidieadviseurs moeten dus kijken naar wat is gedaan in de vorige fase van de cyclus. Hoe zij dat invullen is van invloed op de volgende fase.

4. Toezicht en contractmanagement: Kwaliteit en integriteit waarborgen

Toezichthouders en contractmanagers voeren de derde fase in de cyclus uit. Toezicht richt zich op de naleving van wettelijke regels en is publiekrechtelijk van aard. Contractmanagement bewaakt de afspraken in overeenkomsten met (jeugdhulp)aanbieders en valt onder het privaatrecht. Beide functies vullen elkaar aan, maar kennen verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Toezichthouders controleren of aanbieders voldoen aan de eisen uit de Wmo 2015 en Jeugdwet. Zij letten op de rechtmatigheid en kwaliteit van de geleverde ondersteuning en jeugdhulp. In de Jeugdwet werken zij samen met landelijke inspecties. Contractmanagers monitoren de prestaties van (jeugdhulp)aanbieders uit de overeenkomst en of de organisaties (blijvend) voldoen aan de contractuele voorwaarden. Zij grijpen in bij (dreigende) wanprestatie.

Het juridisch kader voor Wmo 2015 en Jeugdwet is net wat verschillend. De Wmo 2015 biedt een grondslag voor toezicht, terwijl gemeenten deze zelf moeten creëren in hun verordening voor de Jeugdwet. Zie daar weer het belang van een samenhangend toepassen van de fases in de cyclus. De Jeugdwet kent daarnaast specifieke controle-instrumenten (materiele controle, detailcontrole, fraudeonderzoek), terwijl de Wmo 2015 die weer niet kent. Naast het wettelijk kader en de contracten, biedt de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB) gemeenten een instrument om integriteitsrisico’s verder te beheersen. Dan moeten gemeenten daarvoor wel bepalingen hebben opgenomen bij hun inkoop en subsidies in de vorige fase.

Als een (jeugdhulp)aanbieder of gecertificeerde instelling niet levert, kan de gemeente verschillende maatregelen nemen, afhankelijk van de invulling van de verordening in de eerste fase en de opdracht of subsidie in de tweede fase. Mogelijkheden lopen dan uiteen van waarschuwingen en verbeterplannen tot het beëindigen van contracten en intrekken van subsidies. De grens tussen toezicht en contractmanagement is niet altijd scherp, maar beide functies zijn nodig om de kwaliteit en integriteit van de ondersteuning en jeugdhulp te waarborgen. Toezichthouders en contractmanagers moeten samenwerken om een effectief systeem van controle en verbetering te realiseren.

5. Samenwerking: Van verplichting tot strategische keuze

Gemeenten werken steeds vaker samen. Bij hoogspecialistische jeugdhulp is samenwerking in een gemeenschappelijke regeling vanaf 2027 zelf verplicht (Wet verbetering beschikbaarheid jeugdhulp). Samenwerking komt in verschillende vormen voor en elke vorm heeft gevolgen voor gemeentelijke autonomie en de verdeling van verantwoordelijkheden. In de praktijk blijkt dat gemeentelijke professionals beperkingen ervaren bij gemeentelijke samenwerking, omdat het gedecentraliseerde bevoegdheden onder druk kan zetten. De raad raakt het overzicht kwijt, het college moet bevoegdheden delen. Een kleine gemeente heeft ook niet altijd hetzelfde nodig als een grote gemeente in hetzelfde samenwerkingsverband (en vice versa). Voordelen van samenwerking bestaan natuurlijk ook, zoals schaalvoordelen en kennisdeling. De keuze voor een bepaalde vorm van samenwerking, al dan niet wettelijk verplicht, hangt af van de lokale context en de beleidsdoelen. Sommige gemeenten kiezen voor intensieve samenwerking om kennis en middelen te bundelen, terwijl andere gemeenten juist meer hun autonomie willen behouden. In beide gevallen is een goede governance tussen de betrokken partijen essentieel. De ‘harde’ keuze voor een samenwerkingsvorm heeft ook een duidelijke governance nodig om de ‘zachte’ kant van samenwerking (vertrouwen, consensus) de ruimte te geven. Om lokaal de fases van de cyclus goed op elkaar af te stemmen, is regionale afstemming bij samenwerking onontbeerlijk.

6. Conclusie: Balans vinden in de cyclus in een complex speelveld

Professionals in het sociaal domein moeten de juridische kaders kennen om hun werk goed te doen. Dan weten wij wat mag en kan in de fase waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Maar zij moeten ook in staat zijn om deze juridische kaders toe te passen in een dynamische en vaak complexe lokale en regionale context. De cyclus van toegang, inkoop en toezicht biedt houvast om na te denken over de eigen rol en keuzes in relatie tot die van anderen. Wat een beleidsmaker in de verordening opschrijft is van belang voor inkoop en subsidies. En wat in overeenkomsten en subsidie staat is van belang voor toezichthouders en contractmanagers. Om schaalvoordelen te behalen is bovendien afstemming nodig met professionals van gemeenten waarmee regionale samenwerking is vormgegeven.

Een succesvolle uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet vereist dus kennis van politiek, beleid en recht. Maar ook het vermogen om deze in de dagelijkse praktijk te verbinden aan elkaar. Gemeenten die erin slagen om de verschillende fasen van de cyclus lokaal en regionaal goed op elkaar af te stemmen, kunnen een effectief en doelmatig stelsel van ondersteuning en jeugdhulp realiseren.