Van regelfrik tot alleskunner

Van ambtenaren wordt in toenemende mate verwacht dat ze schapen met vijf poten zijn, die inspelen op een snel veranderende samenleving. Promovenda Joëlle van der Meer vraagt zich af of de verwachtingen niet te overspannen zijn.

Eisen aan ambtenaren steeds omvangrijker

Vijf jaar lang deed bestuurskundige Joëlle van der Meer onderzoek naar de veranderende eisen die worden gesteld aan ambtenaren (rolpercepties) en wat die betekenen voor vakmanschap. Ze legde die naast verschillende sturingsfilosofieën die elkaar opvolgden. ‘Weberiaanse’ ambtenaren waren traditioneel vooral intern gericht. Ze hielden zich strak aan regels en protocollen om het algemeen belang te dienen.

Sinds de introductie van het zogeheten New Public Management (NPM) en vervolgens het New Public Governance (NPG) wordt van ambtenaren verwacht dat zij relaties aangaan met de buitenwereld. Zij moeten ondernemers worden die publieke waarden realiseren. Ambtenaren die meer leunen op het NPG-perspectief moeten netwerkers zijn die verschillende belanghebbende partijen – inwoners, ondernemers, partners, collega’s – met elkaar verbinden.

Van der Meer kwam tot het inzicht dat de verschillende wijzen van ambtelijke sturing naast elkaar zijn blijven bestaan en complementair zijn of dat kunnen zijn. Haar proefschrift laat zien hoe, terwijl verwachtingen veranderen, ambtenaren hun eigen rol beschouwen en invullen.

Diploma bestuursambtenaar

Om een beter beeld te krijgen van de verschuivende verlangens en behoeften vrat zij zich door een berg vacatureteksten van gemeenten uit de periode van 1980 tot 2020. ‘In 1980 werd vooral nog een werknemer gevraagd’, zegt de bestuurskundige. ‘Deskundig, met wat ervaring en beschikkend over een diploma bestuursambtenaar. Iemand die onpartijdig en handelend vanuit de regels ervoor zorgt dat burgers op een gelijke manier worden behandeld.’ De ambtenaar was een expert die weet wat wel en niet mag en beschikt over juridische kennis.

‘In de jaren tachtig, negentig kwam de kritiek op de manier waarop overheden traditioneel werden ingericht en op wat van ambtenaren werd verwacht. Er kwamen competenties bij die ik heb gelinkt aan verschillende overheidsperspectieven. Vanaf eind jaren negentig, begin 2000 zag ik in vacatureteksten woorden opduiken als ‘resultaatgericht’, waarbij de burger als klant wordt beschouwd en meer nadruk ligt op efficiëntie. Vanaf 2005 komen daar termen bij als ‘verbinden’, ‘samenwerken’, ‘netwerken’, competenties waarnaar rond 2010 echt grote vraag is.’

Volgens Van der Meer, assistent-hoogleraar aan de Erasmus Universiteit, heeft haar onderzoek geleid tot een beter begrip over hoe ambtenaren hun rollen en verantwoordelijkheden zien. Zij zag een groeiende berg verwachtingen; er ging nauwelijks iets van de eisen af. Ambtenaren moeten werken vanuit vertrouwen in de burger, begrijpelijk zijn, bereikbaar en aanspreekbaar. Hun inbreng moet vakkundig en kritisch zijn. ‘We vragen veel van ambtenaren’, constateert Van der Meer. Soms staan verwachtingen op gespannen voet met elkaar of bijten ze elkaar zelfs. ‘Kandidaten moeten bijvoorbeeld onpartijdig vanuit de regels kunnen handelen, maar ook oog voor de mens hebben. Ze mogen geen tijd en middelen verspillen. Tegelijk moeten burgers betrokken worden. Je kunt je afvragen of alles bij elkaar niet te veel gevraagd is’, zegt ze.

Drie types ambtenaren

Het vacatureonderzoek was voor haar het opstapje naar onderzoek naar ­rolpercepties, een begrip uit de zogeheten identiteitstheorie. Volgens die theorie worden rol- en taakopvattingen voor een groot deel bepaald door de manier waarop werkenden zich identificeren met hun rol. Zij wilde begrijpen hoe dat gedrag en werkwijze beïnvloedt. Voor het gemak onderscheidt Van der Meer drie types ambtenaren: de bureaucraat, de ondernemer en de netwerker. ‘De manier waarop je als individu je werk definieert, heeft invloed heeft op de taken, doelen en problemen die je ziet als relevant en op de manier waarop je denkt daarmee om te moeten gaan. Wordt er veel gevraagd en zitten in die verwachtingen tegenstrijdigheden, dan gaan ambtenaren zich op hun eigen manier richten op taken en vullen ze op verschillende manieren hun rol in’, aldus de promovenda.

De promovenda sprak onder meer een ambtenaar die nog sterk hechtte aan regels en procedures. ‘Zij zag het als het belangrijkste in het werk van een ambtenaar, om voorschriften en kaders voor ogen te hebben. Zij hamerde er telkens op: als iedereen dat doet, komen we een heel eind.’ Daarnaast sprak Van der Meer een ambtenaar met min of meer dezelfde functieomschrijving, die compleet anders naar z’n werk keek. ‘Die zag zichzelf als spin in het web. Deze persoon kende veel mensen en maakte allerlei connecties en haalde daarmee ook veel kennis binnen. Die was niet zoveel binnen het gemeentehuis actief, maar vooral buiten, om in verbinding te komen met mensen. Fascinerend, hoe mensen met formeel dezelfde taakomschrijving op een andere manier naar hun werk kijken en dat ook anders uitoefenen.’

Vakmanschap

Om het ambtelijk vakmanschap te versterken moet volgens Joëlle van der Meer rekening worden gehouden met rolpercepties. ‘Het ambtenarenapparaat moet naar mijn idee over al die verschillende rollen en vaardigheden beschikken. Mijn onderzoek heeft aangetoond dat je die niet verenigd in één ambtenaar kunt verwachten. Binnen teams kunnen de drie genoemde types tot hun recht komen. Dat versterkt het vakmanschap.’

Door het HR-beleid daar meer op in te richten, worden organisaties beter, meent zij. ‘Als alle ambtenaren een netwerkende rol krijgen, ga je bepaalde deskundigheid missen. Heb je overwegend ambtenaren met een bureaucratische rolperceptie, dan mis je mogelijkheden tot innoveren. Verder wil je als overheid ook oog hebben voor het behalen van resultaten. Ik denk dat alle drie de rollen gepromoot moeten worden. Die ene ambtenaar die telkens hamerde op het belang van regels en het correct interpreteren en toepassen van de wet kun je erbij halen als je daar als collega zelf minder mee ophebt.’

Dat vraagt volgens Joëlle van der Meer om weer een andere competentie: reflectie op je éigen rol en functioneren. ‘Die reflectiemomenten moet je creëren en het gesprek met elkaar hierover aangaan. Waarbij je de vraag stelt: hoe zie jij jezelf als ambtenaar en welke taken wil jij vooral aanpakken? Dan pas ga je verschillen opmerken en kun je elkaar aanvullen.’

Bij het aannamebeleid is het, stelt Van der Meer, belangrijk te beseffen wat publieke organisaties verlangen van hun medewerkers. ‘Kijk hoe de kandidaat in z’n werk staat. Als je iemand aanneemt die het superleuk vindt om meer in de wijken te zijn en wil onderzoeken wat de behoeften zijn, ligt het minder voor de hand dat je verwacht dat diegene vooral vanuit de regels handelt, zonder speelruimte om mee te denken. Daarnaast telt dit principe ook als je mensen afrekent op hun werk. Hebben zij de ruimte gekregen om uit te voeren wat verlangd wordt?’

In een krappe arbeidsmarkt en met een hoog verloop is genoemd besef volgens haar noodzakelijk om mensen te behouden. ‘Ik hoorde van iemand dat die zich continu met een soort touwtje aan de organisatie gebonden voelde en telkens terug gelanceerd werd naar de organisatie.’ Zulke onvrede kan er volgens haar toe leiden dat mensen de kuierlatten nemen.

Toeslagenaffaire

De grote aandacht voor ambtelijk ­vakmanschap heeft volgens Van der Meer te maken met de koppeling aan complexe maatschappelijke vraagstukken, zoals de gevolgen van de Groningse gaswinning, de toeslagenaffaire, de aanpak van de stikstofproblematiek, digitalisering. Naar aanleiding van de toeslagenaffaire beloofde het kabinet plechtig daar lessen uit te trekken, omdat “dergelijke problemen nooit meer [mogen] gebeuren”.

Inmiddels is er een rijksbreed en meerjarig programma, waarvoor dertig miljoen euro is uitgetrokken. Assistent-hoogleraar Van der Meer: ‘Er zijn onwijs veel complexe problemen. De politiek eist dat de overheid faciliterend wordt en beter luistert naar haar burgers. Dat vraagt om hoogwaardig vakmanschap.’