Nu ook discriminatietoets voor beleidsmakers

Nadat vorig jaar de discriminatietoets publieke dienstverlening werd geïntroduceerd, is vandaag ook de discriminatietoets beleidsprocessen gelanceerd. Waar de eerste zich richt op risico’s op discriminatie in taken en diensten van uitvoeringsorganisaties, is de discriminatietoets beleidsprocessen ontwikkeld om risico’s op discriminatie op te sporen in de beleidsinhoud en in de manier van werken van beleidsmakers.

Onafhankelijk projectteam

Afgelopen juli eindigde de werkzaamheden van de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme, maar in de Tweede Kamer werden meerdere moties aangenomen die het ministerie van BZK opriepen de discriminatietoets verder uit te rollen. Er werd geld vrijgemaakt en in opdracht van het ministerie is een onafhankelijk projectteam ingesteld dat de komende jaren de discriminatietoets bij zo veel mogelijk (overheids)organisaties wil gaan uitvoeren. En op verzoek van het overleg van secretarissen-generaal van de ministeries is dus een tweede variant van de discriminatietoets ontwikkeld, zegt Nina van Douwen als coördinator werkzaam bij het projectteam discriminatietoets.

Vier sessies

De discriminatietoets beleidsprocessen moet beleidsmakers inzicht geven in hoe hun eigen werkpraktijken en -processen tijdens de gehele beleidscyclus kunnen leiden tot risico’s op beleid dat groepen mensen in de samenleving discrimineert. Door kritisch te kijken naar de manier waarop beleid wordt ontwikkeld, kan discriminatie in beleid effectief worden tegengegaan, is de gedachte. Een intern kernteam, samengesteld uit medewerkers uit verschillende lagen van een organisatie, doorloopt vier interactieve sessies van een dagdeel. De sessies vinden plaats onder (kosteloze) begeleiding van een externe procesbegeleider. In de sessies zet het team systematisch stappen: van bewustwording over discriminatie en kritische reflectie op werkprocessen en -praktijken, naar het opstellen van een actieplan om verbeteringen door te voeren.

Casus als startpunt

Bij beide varianten van de discriminatietoets doorloopt het team de vier sessies aan de hand van een casus (een concrete taak, dienst, beleidsdossier of wetgeving). De casus wordt gebruikt als startpunt om werkprocessen te onderzoeken en bredere patronen te herkennen, met als doel dat opgedane inzichten bijdragen aan de verbetering van de organisatie als geheel. De beide varianten zijn complementair aan elkaar: de een geeft inzicht in de risico’s op discriminatie en racisme bij de totstandkoming van beleid, de ander detecteert risico’s in uitvoering en dienstverlening.

Stappen overgeslagen

Van Douwen noemt de nieuwe discriminatietoets ‘heel noodzakelijk’. ‘Onbedoeld kunnen normbeelden sluipen in het opstellen van beleid over een bepaald type persoon. Die mensen vallen dan buiten de boot.’ Het betrekken van de doelgroepen waar het beleid op van toepassing wordt ook vaak overgeslagen. ‘Bepaalde effecten op minderheidsgroepen kunnen dan over het hoofd worden gezien, of in de uitvoering. Er worden stappen overgeslagen in het proces.’ Het team probeert te achterhalen: wat de risico’s zijn in de inhoud van het beleid, zoals valkuilen: normbeelden, stereotypen over groepen, maar kijkt ook naar manier van werken: hoe gaat het nou echt in de praktijk? Waarom doen we het zo? Welke risico’s? ‘Probeer altijd in gesprek te komen met de doelgroep of met de uitvoeringsorganisaties, waarvoor het beleid is bedoeld. Er is vaak weinig tijd, veel druk en hoge snelheid, maar dat betekent ook meer risico’s. ‘Je kunt beleid beter vooraf aanpassen dan achteraf repareren. Dat is ook nog eens rendabeler.’

Betrekken inwoners cruciaal

Het afgelopen jaar was er een pilot met de Discriminatietoets Beleidsprocessen bij vier ministeries. Daaruit bleek al dat de discriminatietoets effectief is in het inzichtelijk en bespreekbaar maken van risico’s op discriminatie. Ook leverden de pilots inzichten op in hoe mensbeelden een rol spelen bij de ontwikkeling van beleid, zoals ideeën en aannames over hoe bepaalde groepen inwoners eruitzien, zich gedragen, of welke behoeften zij hebben. De pilots lieten eveneens zien dat het betrekken van inwoners en burgercollectieven cruciaal is. Verder bleek dat het benaderen van discriminatie als institutioneel probleem weerstand kan verkleinen door het bespreken van discriminatie en racisme te laten aansluiten bij een bredere verbetering van werkprocessen en versterking van professionaliteit.

Blinde vlekken

Op basis van de inzichten uit de pilot is de Discriminatietoets Beleidsprocessen verder doorontwikkeld. Een van de overheidsorganisaties die deze maand meteen al op meerdere afdelingen gaat beginnen met de toets is het ministerie van OCW. ‘Het ministerie deed ook al mee aan de pilot en was heel enthousiast’, aldus Van Douwen. Op de vraag hoe groot de risico’s op institutionele discriminatie in beleidsprocessen in die organisatie zijn en in hoeverre er opvolging gegeven zal worden aan de uitkomsten, zegt Fatima Tahtahi-Post, programmamanager OCW Open, dat ‘we allemaal blinde vlekken hebben’. ‘Je ziet niet wat je niet ziet.’

Regelingen doorlichten

Beleid of regelgeving wordt gemaakt om een bijdrage te leveren aan een samenleving waar iedereen zich kan ontwikkelen, kan meedoen en zichzelf kan zijn, vervolgt ze. ‘Als wij ontdekken dat wij ergens indirect discrimineren, dan willen we dit oplossen. Als je het eenmaal ziet, kun je niet wegkijken.’ De titel van de aanpak is ‘Lerend OCW’. ‘Wij gebruiken dit om bestaande regelingen door te lichten en te leren hoe we de toets in kunnen zetten bij het maken van nieuw beleid. Tegelijkertijd is het inzetten van de discriminatietoets een manier om te leren hoe we onze eigen bias kunnen herkennen. Hier zijn we al volop mee aan de slag.’

Aanzuigende werking

Inmiddels heeft het projectteam, dat in elk geval tot 2030 de uitrol van de toets binnen de (rijks)overheid coördineert en faciliteert, contact met 60 overheidsorganisaties: van gemeenten tot publieke dienstverleners en van ministeries tot waterschappen. ‘Met sommigen zijn we al vergevorderd’, aldus Van Douwen. Moties in de Tweede Kamer hebben ervoor gezorgd dat er geen verplichting is voor overheidsorganisaties om de toets te passen. ‘Maar we willen er natuurlijk wel zoveel mogelijk doen.’ Daarbij had de discriminatietoets publieke dienstverlening een ‘aanzuigende werking’. ‘Gemeenten horen enthousiaste reacties van andere gemeenten. Dat is het fijnst.’

Kijken naar patronen

De gemeente Amsterdam sluit niet uit dat institutioneel racisme binnen de organisatie voorkomt, reageert Samira Barari, senior beleidsadviseur van het Bureau Inclusie en Diversiteit. ‘Uit onderzoek en ervaringen van medewerkers weten we dat discriminatie en uitsluiting ook binnen de gemeentelijke organisatie voorkomen. Institutioneel racisme gaat niet alleen over bewust handelen van individuen, maar ook over beleid, processen, routines en organisatiecultuur die onbedoeld tot structurele ongelijkheid kunnen leiden. Daarom vinden we het belangrijk niet alleen te kijken naar individuele incidenten, maar ook naar patronen en de werking van onze organisatie als geheel.’

Duurzaam en doorlopend

Dat vraagt er volgens haar om dat de gemeente bereid is kritisch naar zichzelf te kijken, ‘juist wanneer de uitkomsten ongemakkelijk zijn’. ‘We willen dat onze producten en diensten goed aansluiten bij de Amsterdammer. Daar hoort ook professionalisering van de dienstverlening bij als het gaat om het tegen gaan van discriminatie en racisme.’ Als onderzoek laat zien dat beleid of processen tot ongelijke uitkomsten leiden, vindt de gemeente het haar verantwoordelijkheid om hier ‘duurzaam en doorlopend aan te werken’. ‘Daarom ontwikkelen we maatregelen op verschillende niveaus: van sociale veiligheid, leiderschap en personeelsbeleid tot de manier waarop we beleid maken en uitvoeren.’

Van elkaar leren

De discriminatietoets noemt ze daarbij een ‘belangrijk instrument’, omdat de gemeente zo vooraf kan onderzoeken of (voorgenomen) beleid mogelijk discriminerende effecten heeft en waar nodig kan bijsturen voordat ongelijkheid ontstaat of wordt versterkt. ‘We willen juist aansluiten bij een wetenschappelijk goed onderbouwd instrument dat landelijk wordt toegepast en sluiten ook aan bij de motie van de gemeenteraad. Dat biedt de mogelijkheid om ervaringen en resultaten tussen overheden te vergelijken, van elkaar te leren en de toepassing door te ontwikkelen en/of te verbeteren.’

Bereid werkwijze te veranderen

Een toets heeft voor de gemeente alleen waarde als de uitkomsten ook gevolgen hebben. ‘Daarom willen we voorkomen dat de discriminatietoets een administratieve stap in het beleidsproces wordt. Wanneer uit een toets blijkt dat beleid of uitvoering risico's op discriminatie bevat, moeten we bereid zijn het beleid, de werkwijze of de uitvoering aan te passen.’ De gemeente wil daarom vervolg geven aan de maatregelen die uit de discriminatietoets naar voren komen en leren van wat in de praktijk wel en niet werkt. ‘Gelijkwaardigheid vraagt niet alleen dat we onderzoeken of ons handelen eerlijk uitpakt, maar ook dat we bereid zijn onze werkwijze te veranderen wanneer dat niet zo is. Dat is voor ons de kern van de aanpak van institutioneel racisme.’

Intrinsieke motivatie

Er is ook sprake van een veranderproces in een organisatie, zegt Van Douwen. ‘En werkt de toets wel als het verplicht is? Je kunt beter intrinsieke motivatie hebben om hierin succes te hebben. We enthousiasmeren organisaties wel om de toets te doen. Er komt altijd wel iets naar voren, want er zijn altijd risico’s. Met de verbeterpunten kun je die risico’s verkleinen’. De toets moet in principe de verhouding burger-overheid te verbeteren. ‘Maar de toets kan ook intern worden ingezet. We krijgen daar veel vragen over, want het hangt erg met elkaar samen.’ Ook kan de toets bijdragen aan de aantrekkelijkheid van de organisatie als werkgever. Geen overbodige luxe in tijden van personeelstekorten. ‘Als inclusieve werkgever ben je aantrekkelijker voor een grotere groep potentiële medewerkers.’