'Volksvertegenwoordiging nodig bij regionale samenwerking'

Samenwerkingsverbanden die verregaande bevoegdheden hebben, zouden een direct gekozen volksvertegenwoordiging moeten hebben. Dat stelt onderzoeker Rob de Greef, verbonden aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Vandaag promoveert hij op de vraag hoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen verbeterd kan worden.

Begrijp hem niet verkeerd, benadrukt onderzoeker Rob de Greef meerdere malen: hij is zeker niet tegen gemeentelijke samenwerking an sich. ‘Ze doen zeker nuttig werk’, erkent hij. ‘Maar het mag niet zo zijn dat taken worden overgenomen en dat de mensen die erover gaan, eigenlijk niets meer te zeggen hebben. Die grens moeten we bewaken.’

Veiligheidsregio's

Gemeenten werken samen in zo’n 1.200 tot 1.300 samenwerkingsverbanden; het precieze aantal is niet bekend. Die variëren van de afvalinzameling en de belastingsamenwerking tot de veiligheidsregio’s en de GGD’en. De samenwerking in deze zogeheten gemeenschappelijke regelingen moeten leiden tot een efficiëntere uitvoering van beleid en is in sommige gevallen, bijvoorbeeld in de jeugdzorg of bij de veiligheidsregio's, zelfs wettelijk verplicht. Veel van die samenwerkingsverbanden hebben ongeveer dezelfde schaal: er zijn 28 omgevingsdiensten, 25 veiligheidsregio’s en ook 25 GGD’en, die grotendeels uit dezelfde gemeenten bestaan.

Maar er is een keerzijde, ziet De Greef. In de praktijk is er een vierde bestuurslaag ontstaan, maar zonder rechtstreekse democratische vertegenwoordiging. Dat hoeft niet zo erg te zijn, als de taken die gemeenschappelijk belegd worden, relatief beperkt zijn. ‘Zolang het vuilnis wordt opgehaald’, zegt De Greef, ‘maakt het inwoners niet uit welk logo er op de vuilniswagens staat.’ Maar er zijn samenwerkingsverbanden die verregaande taken en bevoegdheden hebben, die ingrijpend kunnen zijn voor de inwoners.

Schimmig verband

Vaak worden taken bij gemeenten belegd, omdat die als ‘eerste overheid’ het dichtst bij de inwoners staan. ‘Maar wat is de toegevoegde waarde daarvan’, vraagt De Greef zich af, ‘als gemeenten die taken vervolgens overdragen aan een schimmig regionaal samenwerkingsverband?’

Juridisch is er niets mis met al die samenwerkingsverbanden, constateert De Greef. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt hoe de samenwerking vorm krijgt en op welke manier gemeenten zeggenschap hebben. Wethouders van alle betrokken gemeenten zitten via het algemeen en dagelijks bestuur aan de knoppen; gemeenteraden kunnen de wethouder op pad sturen met een opdracht. Maar in de praktijk is die zeggenschap beperkt en blijken gemeenschappelijke regelingen olietankers die amper bij te sturen zijn. Er zijn domweg te veel partijen die inspraak willen in de koers en die niet allemaal dezelfde belangen of wensen hebben.

Neem de veiligheidsregio’s, en de rol van het overkoepelende Veiligheidsberaad in coronatijd. De 25 burgemeesters van de centrumgemeenten in die regio’s namen tijdens de pandemie beslissingen die stevig ingrepen in het leven van de inwoners, zoals de avondklok en de mondkapjesplicht. Individuele gemeenteraden hadden nauwelijks invloed op de maatregelen die via de veiligheidsregio’s ook in hun gemeente werden afgekondigd. Ook bij de asielcrisis speelden de veiligheidsregio’s eerder een belangrijke rol.

Democratisch tekort

Is er sprake van een democratisch tekort? Ja, stelt De Greef onomwonden. ‘Waar politieke keuzes gemaakt worden, moet een volksvertegenwoordiging invloed hebben. Zo werkt het in ons systeem. Het idee is dat inwoners via verkiezingen zelf bepalen welk beleid er gemaakt wordt. Maar gemeenteraadsverkiezingen leiden tot heel weinig veranderingen in het beleid van gemeenschappelijke regelingen. Wat hebben die verkiezingen dan voor nut?’

De Greef wijst op zijn eigen gemeente Helmond, waar hij tot afgelopen maart lid was van de gemeenteraad. Bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen behaalden Forum voor Democratie en het centrumrechtse Helder Helmond fors meer zetels. Dat zou theorie in leiden tot rechtser beleid, als Helmond het volledig zelf voor het zeggen zou hebben. Maar Helmond werkt in de regio veel samen met Eindhoven, waar GroenLinks/PvdA (nu Pro), dat in maart juist wat linkser werd. In de gemeenschappelijke regelingen waar beide gemeenten inzitten, maken die bewegingen elkaar ongedaan en zal er de facto dus weinig veranderen, verwacht de onderzoeker.

Integraal beleid

Het probleem is tweeledig. Ten eerste is de grip van de raad op de samenwerkingsverbanden op deze manier klein. Maar omdat de individuele samenwerkingsverbanden zich richten op één beleidsonderwerp – veiligheid, jeugd, gezondheid – is het voor gemeenten ten tweede ook heel moeilijk om integraal beleid te voeren en goed afgewogen keuzes te maken tussen de beleidsdomeinen, zegt De Greef. Hij wijst op het (uitgestelde) ravijnjaar, waarin gemeenten waarschijnlijk flink moeten bezuinigen. ‘De gemeenteraad moet dan keuzes kunnen maken tussen beleidsterreinen’, legt De Greef uit. ‘Waar je op bezuinigt, is een politieke keuze. Maar omdat veel taken zijn opgesplitst en ondergebracht bij gemeenschappelijke regelingen, wordt dat heel moeilijk. Dan moet je tien of soms twintig gemeenteraden vinden die ook op dat punt willen bezuinigen. Dat lukt je niet.’

Zware bevoegdheden

Wanneer er zware bevoegdheden worden overgedragen, moet er daarom een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging worden ingesteld, vindt De Greef. Die conclusie ontleent hij aan de Grondwet, en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Europees Handvest Lokale Autonomie (EHLA). Drie factoren zijn daarvoor van belang. Ten eerste moeten de verbanden autonoom opereren, moeten ze zelf regels kunnen opstellen en hebben ze eigen budgetrecht.

Hoeveel van de 1.200 samenwerkingen aan die eisen voldoen, kan De Greef niet zeggen. ‘Formeel voldoet namelijk geen enkele gemeenschappelijke regeling aan al die eisen’, zegt hij, ‘omdat de taken zijn overgedragen aan verschillende samenwerkingsverbanden. Je hebt de Veiligheidsregio, de omgevingsdienst, de GGD. Maar ze hebben allemaal ongeveer dezelfde schaal. Zet je al die taken in één organisatie, dan zou je direct discussie krijgen over de vraag waarom er geen rechtstreeks gekozen orgaan is ingesteld. Want dan heb je alles te pakken wat een gemeente doet. Maar alleen omdat al die taken in verschillende regelingen zijn gezet, hoeft dat formeel niet.’

Kleinere provincies

Hoe moet het dan? Het is geen doen om voor elke van de 1.200 samenwerkingsverbanden een eigen volksvertegenwoordiging in te stellen, beaamt De Greef. Het instellen van regio’s of gewesten waar alle taken worden belegd die gemeenten niet zelfstandig aankunnen, is de meest praktische optie. ‘In zes van de twaalf provincies is de provincie al de juiste schaal’, zegt de onderzoeker. Denk bijvoorbeeld aan Friesland, Zeeland of Utrecht. In de andere zes, grotere provincies zou een knip gemaakt kunnen worden door gewesten in te stellen als extra bestuurslaag, óf door kleinere provincies in te stellen. De Greef: ‘Nergens in de Grondwet staat hoeveel provincies er moeten zijn.’