‘Toezichtrol bij risicoanalyse maakt burgemeester kwetsbaar’

Burgemeesters laten toezien op de uitvoering van de risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders is geen goed idee. Althans, zoals het in het huidige wetsvoorstel staat. Dat schrijven bestuurskundige Niels Karsten en adviseur/onderzoeker bij Necker Christan Schut in een bijdrage in de nieuwste editie van het Tijdschrift voor Toezicht.

Ongewenste politisering

‘Van zorgplicht naar schijntoezicht?’ is de titel van het stuk. Bij de verantwoordelijkheid hiervoor bij burgemeesters leggen zijn volgens de schrijvers drie kanttekeningen te maken. Ten eerste is het een vorm van schijntoezicht zonder heldere normen of bevoegdheden. Daarbij is het integriteitsbegrip te nauw en te juridisch afgebakend en tot slot kan de burgemeester onvoldoende onafhankelijk optreden om de rol goed te kunnen vervullen. ‘We riskeren zo ongewenste politisering’, schrijft Karsten, universitair hoofddocent aan Tilburg University, op zijn LinkedIn-pagina, waar hij het artikel deelt.

Staande praktijk

De verplichte risicoanalyse ligt opnieuw op tafel, nadat een eerste versie op stevige kritiek van de Raad van State kon rekenen. Toch is de risicoanalyse van kandidaat-wethouders al jarenlang staande praktijk in de meeste gemeenten en ook bij provincies en waterschappen wordt het al instrument vaak ingezet, schrijven Karsten en Schut. De toezichthoudende rol van de burgemeester bij de risicoanalyse, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel, is niet helemaal nieuw. De burgemeester is immers al verantwoordelijk voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit van de gemeente. Vaak zijn ze ook al nauw betrokken bij de uitvoering van de risicoanalyses.

Kwetsbare positie

In het wetsvoorstel wordt de bredere verantwoordelijkheid concreter en is voor het eerst sprake van een expliciete toezichtrol. Nu heeft de burgemeester ‘slechts’ een zorgplicht voor de bestuurlijke integriteit en bewust geen interventiemogelijkheden. De schrijvers wijzen erop dat al in 2013 werd geoordeeld dat een toezichtrol de burgemeester niet past, omdat die kan bijten met het voorzitterschap van de gemeenteraad en die de burgemeester, politiek afhankelijk van de gemeenteraad, in een kwetsbare positie kan brengen.

Geen toezichthouder

Karsten en Schut vinden de voorgestelde toezichtrol gemankeerd en te onbepaald. In een toezichtrol zou de burgemeester informatie moeten verzamelen, een oordeel moeten vormen en vervolgens al dan niet ingrijpen, want zonder bevoegdheid om te handhaven is er geen toezicht. Maar precies dat heeft de burgemeester in het voorstel niet. ‘Het wetsvoorstel noemt de burgemeester een “toezichthouder” zonder dat hij of zij de mogelijkheid krijgt om toezicht te houden.’ Geen interventiemogelijkheden voor de burgemeester is een bewuste keuze om eerdergenoemde redenen. De gemeenteraad heeft immers als hoogste orgaan het uiteindelijke oordeel over de benoembaarheid en de integriteit van (kandidaat)wethouders.

Geen kwaliteitseisen

Maar de burgemeester krijgt in het voorstel ook geen bevoegdheden om informatie te verzamelen over de kandidaat. Daarbij ontbreekt het aan een helder normenkader op basis waarop de burgemeester een oordeel moet vormen. Het wetsvoorstel stelt geen eisen aan het onderzoek dat in het kader van de risicoanalyse plaatsvindt. Er worden ook geen kwaliteitseisen gesteld. De Raad van State heeft hier ook op gewezen. De minister van BZK heeft wel aangekondigd dat hij hiermee zal komen, maar die eisen zijn nog niet bepaald. Het wetsvoorstel zou wel ‘een belangrijke eerste stap hiernaartoe’ zijn.

Behoorlijk onbepaald

De Raad van State adviseert ook eisen te stellen aan de kwaliteit van de uitvoering én aan de uitvoerders van de risicoanalyse, want die blijven, vinden ook Karsten en Schut, ‘behoorlijk onbepaald’. Voor burgemeesters blijft onduidelijk welke normen ze moeten hanteren en op basis waarvan ze toezicht zouden moeten houden. En onderzoekers weten niet aan welke normen ze moeten voldoen of waarop ze worden beoordeeld door burgemeesters. Dat maakt burgemeesters kwetsbaar voor het verwijt dat ze te veel beoordelen op basis van eigen normen en brengt het risico van politisering van die normen met zich mee. ‘Maar dat is nu net wat het wetsvoorstel beoogt te voorkomen.’ De schrijvers wijzen er ook nog op dat burgemeesters mét een toezichtrol voortaan niet meer zelf risicoanalyses mogen uitvoeren. In sommige gevallen gebeurt dat nu nog wel.

Bestuurlijke integriteit

Een expliciet doel van het wetsvoorstel is het beschermen van de rechtszekerheid van kandidaat-wethouders. In het wetsvoorstel wordt ervoor gekozen om de inhoudelijke reikwijdte van de risicoanalyse te beperken tot de ‘bestuurlijke integriteit’. Het voorstel ziet ‘bestuurlijke integriteit’ dus als iets dat te onderscheiden is van iemands integriteit in de persoonlijke levenssfeer, stellen de schrijvers vast. De wetgever heeft de term ‘bestuurlijke integriteit’ nergens uitgewerkt, ‘wat het tot een onduidelijk en onbepaald begrip maakt dat in de praktijk moeilijk te hanteren is’.

Politiek en moreel begrip

Een fundamentelere vraag is of bestuurlijke integriteit wel onderscheiden kán worden van persoonlijke integriteit. Integriteit is immers niet alleen een juridisch begrip, maar ook een politiek en moreel begrip. Er zijn tal van voorbeelden uit het verleden van persoonlijke integriteitszaken die raken aan de politieke en maatschappelijke geloofwaardigheid van bestuurders en die bestuurlijke risico’s met zich meebrengen, merken de schrijvers op. ‘Om die reden is het verstandig risicovol privéhandelen van een kandidaat-wethouder uit het verleden en diens persoonlijke integriteitsbewustzijn in een risicoanalyse te betrekken.’ Het wetsvoorstel doet nu geen recht aan de morele, politieke en niet-juridische dimensies van het integriteitsbegrip, aldus Karsten en Schut. De gekozen reikwijdte van de risicoanalyse sluit niet aan bij de aard van het begrip integriteit en ook niet bij het doel van de risicoanalyse. Het wetsvoorstel zou meer ‘open integriteitsnormen’ moeten hanteren.

Onvoldoende onafhankelijk

De derde en laatste kanttekening gaat over de kwetsbare positie van de burgemeester. Een burgemeester die optreedt bij een (vermoeden van een) integriteitsschending van een wethouder of raadslid kan als gevolg daarvan politiek onder druk komen te staan. Uit onderzoek blijkt dat burgemeesters daardoor soms ongewenst terughoudend zijn in het optreden tegen integriteitsschendingen. Burgemeesters kunnen hierin onvoldoende onafhankelijk optreden. De voorgestelde toezichtrol zou die situatie kunnen verergeren.

Geen toezichtrol, maar bevorderen

Karsten en Schut stellen voor om het wetsvoorstel zo aan te passen dat het beter rekening houdt met de politieke en morele aard van het integriteitsbegrip en met de kwetsbare positie van de burgemeester. De bepaling zou dan luiden: de burgemeester bevordert de zorgvuldige uitvoering van de risicoanalyse. Ook zou burgemeesters meer handelingsperspectief moeten worden geboden om ‘op basis van gezag’ de zorgvuldige uitvoering van de risicoanalyse te bevorderen. De burgemeester zou ook geholpen zijn met expliciete zorgvuldigheidseisen.

Risicoanalyses delen

Daarnaast zouden burgemeesters bij aanvang informatie aan de onderzoekers kunnen geven, ‘zodat zij rekening kunnen houden met wat binnen de specifieke context van de gemeente belangrijk is en wat extra aandacht nodig heeft’ en kan deze conclusies van een risicoanalyse bespreken met onderzoekers en de individuele kandidaat-wethouder, zodat een burgemeester mede-eigenaar wordt van de aanbevolen beheersmaatregelen. Tot slot kunnen burgemeesters de borging en opvolging van de beheersmaatregelen uit de risicoanalyse tijdens de collegeperiode verbreden naar de wethouders zelf door de conclusies van de risicoanalyses met elkaar te delen en met elkaar te bespreken, zodat wethouders elkaar ook onderling kunnen aanspreken. Zo komt de burgemeester niet alleen te staan ‘in een (gemankeerde) toezichtrol’.