Rekenkamer focust bij participatieonderzoek op gemeente

Wat zeggen 102 rekenkamerrapporten in de afgelopen vijftien jaar over participatie én over hoe rekenkamers dit onderwerp onderzoeken? Actief luisteren, werken vanuit de leefwereld van inwoners en ruimte geven aan initiatieven uit de samenleving zijn duidelijke succesfactoren voor het eerste. Onderzoeken van rekenkamers starten vier van de vijf keer bij het gemeentelijk beleid en niet bij de gemeenschap of de praktijk.

Tijdige betrokkenheid

Dat blijkt uit een meta-analyse van Vincent van Stipdonk en Marije van den Berg in opdracht van de Vereniging van Rekenkamers. ‘Participatie is een containerbegrip zonder scherp afgebakende betekenis’, stellen ze vast op basis van de 102 rapporten, waarvan de oudste (uit Wijdemeren) dateert uit 2009. ‘In essentie gaat het om tweerichtingsverkeer tussen gemeente en gemeenschap, waarbij eenzijdig informeren niet als participatie wordt beschouwd.’ De onderzoekers komen tot de volgende kern van goede participatie: tijdige betrokkenheid wanneer er nog iets te kiezen valt, transparante communicatie over kaders en verwachtingen, inclusiviteit en toegankelijkheid, zorgvuldige terugkoppeling, en voldoende middelen voor uitvoering.

Perspectief gemeente

Aan de 102 rekenkameronderzoeken valt de onderzoekers op dat die grotendeels tot dezelfde aanbevelingen komen. De mogelijke oorzaken van die herhaling van zetten is dat beperkt gebruik is gemaakt van de lessen uit andere gemeenten. Ook worden onderzoeksopzetten gekopieerd en leiden vaste onderzoeksmethodes tot voorspelbare uitkomsten. Herhaling van boodschappen kan wel helpen bij de doorwerking, stellen ze tot slot vast. ‘Dit was de reden voor de vereniging om deze meta-analyse te laten maken, aldus Lies van Aelst, directeur van de Vereniging van Rekenkamers, ‘zodat rekenkamers van elkaar kunnen leren en op die resultaten kunnen voortbouwen.’ De dominante focus van rekenkamers ligt op het perspectief van de gemeente: 80 procent van het onderzoek begint daar en niet bij de gemeenschap of de praktijk. Verder ligt de nadruk op voorbereiding, kaderstelling en beleid en minder op de uitvoering en zijn inwoners maar in geringe mate betrokken in het onderzoeksproces.

Lacunes in onderzoek

Interessant zijn de lacunes die de onderzoekers vonden in het rekenkameronderzoek naar participatie. Hiaten zijn: de werking van het proces in de alledaagse praktijk, procedurele rechtvaardigheid als criterium voor goede participatie, kosten van participatie en inzicht in specifieke bestuurlijke verantwoordelijkheden voor participatie. Andere lacunes zijn: verschillen in participatieaanpak tussen beleidsdomeinen (fysiek domein is anders dan sociaal domein), de invloed van eigenaarschap en zeggenschap van bewoners, invloed van gemeenschapsopbouw als onderdeel van participatie en in hoeverre er participatie is door jongeren en moeilijk bereikbare groepen. Weinig rekenkameronderzoeken nemen het perspectief van de volksvertegenwoordigers als centraal uitgangspunt, ‘met als gevolg dat raadsleden vaak onvoldoende handvatten krijgen om hun rol in participatieprocessen effectief in te vullen, terwijl zij een sleutelpositie innemen in het democratisch bestel’.

Meer aandacht voor praktijk

De onderzoekers komen tot slot met een aantal aanbevelingen voor zowel rekenkamers als het rijk én voor gemeenteraden. Rekenkamers zouden gerichter onderzoek kunnen doen en meer aandacht moeten hebben voor de praktijk en de uitvoering. ‘Begin vaker bij de gemeenschap of de uitkomst en werk terug naar de gemeentelijke rol.’ Daarnaast zouden rekenkamers meer kunnen experimenteren met participatief onderzoek en ook inwoners er actiever bij betrekken. Verder is het nuttig voort te bouwen op bestaande inzichten en instrumenten en samen te werken met andere rekenkamers om kennis te verdiepen. Onderzoek de doorwerking van nieuwe wetgeving: benut de Omgevingswet, de Wmo en de Wet versterking participatie op decentraal niveau voor het maken van onderzoeksvragen.

Rol van het rijk

Rekenkamers onderzoeken niet of lokale kwesties rond participatie aandacht van het rijk nodig hebben en doen ook geen aanbevelingen in die richting. De onderzoekers vinden dat er wel degelijk kwesties zijn die de aandacht van het rijk verdienen. Zo zou het rijk gemeenten erop kunnen wijzen eens te stoppen met beleid (beter) maken en nu eerst ‘gewoon’ aan de slag te gaan met inwoners. Ook zou het rijk nog meer kunnen doen om burgers ‘in positie’ te brengen en het ‘aansluitingsvermogen’ van de overheid te vergroten. Omgekeerd zou het rijk de inzichten uit rekenkameronderzoeken kunnen gebruiken bij de evaluatie van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau en de verschillende rekenkamers daar ook bij kunnen betrekken.

Rol raad versterken

Gemeenteraden kunnen hun rol en invloed op participatie versterken door bijvoorbeeld te erkennen dat elk vraagstuk om een eigen participatieaanpak vraagt. Wees ook helder over welke aspecten van participatie politiek bespreekbaar zijn en welke kaders al vaststaan. Houd als raadslid verder ook tijdens participatieprocessen voeling met wat er leeft en stimuleer het college te investeren in duurzaam contact met inwoners. Verder bevelen de onderzoekers aan om participatie ook te beoordelen op de ervaren eerlijkheid van het proces door alle betrokkenen en vaak gesprekken te voeren over lokale democratie en de balans tussen representatieve en participatieve elementen. Tot slot is van belang om initiatieven niet ‘over te nemen’ van inwoners, waardoor hun energie en betrokkenheid verdwijnt. ‘De kunst is om te ondersteunen zonder te domineren.’