Onafhankelijkheid Algemene Rekenkamer (opnieuw) in geding

Eind 2020 hebben de nationale rekenkamers van het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Canada er in een ‘peer review’ op gewezen dat in de huidige relatie tussen de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer op het spel staat. De Algemene Rekenkamer is in haar financiële controles – haar kerntaak – te zeer afhankelijk van het werk van de interne auditdienst, die onder de minister van Financiën valt. Niet louter een controletechnische, maar eerst en vooral een staatsrechtelijk fundamentele tekortkoming.

Er is in ons democratisch bestel sprake van verschillende functies die door de diverse machten worden verricht: de welbekende wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, en daarnaast de zogenoemde ‘vierde macht’-instanties uit hoofdstuk 4 van de Grondwet: de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en de Raad van State. Een van de belangrijkste uitgangspunten (principes) van de rechtsstaat is de onafhankelijkheid van deze machten en het onderling waarderen en respecteren daarvan.

Onafhankelijkheid is van wezenlijk belang voor de kwaliteit en legitimiteit – en daarmee het functioneren – van ieder van de vier machten. Dat geldt dus evenzeer voor de Algemene Rekenkamer, net als voor de Nationale Ombudsman en de Raad van State. Op sommige plaatsen in de politiek wordt hierover nogal laatdunkend gesproken. Ten onrechte: het gaat om een kernelement van onze rechtsstaat.

Al enkele jaren bepleit ik daarom, vanuit staats- en bestuursrechtelijk oogpunt, nadrukkelijk de onafhankelijkheid van ook de Algemene Rekenkamer. Mijn belangrijkste argumentatie daarvoor was de Grondwet zelf en mijn mening dat de daarin verankerde onafhankelijkheid in de wetgeving (Comptabiliteitswet) – onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën – onvoldoende is uitgewerkt. Waar het gaat om de taak en de positie van de Algemene Rekenkamer, is die min of meer weggemoffeld in die wet, die primair het begrotings- en verantwoordingsproces bij de rijksoverheid vastlegt. Het gaat daarbij ten principale om de vraag naar de constitutionele verhoudingen en de positie van de Algemene Rekenkamer.

Ook elders in staats- en bestuursrechtelijk Nederland – onder meer in de publicatie van de Staatscommissie Rechtsstaat (2024) onder voorzitterschap van prof. dr. H. Kummeling en in de dissertatie van dr. U. Schaap (2023) – wordt het belang van de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer benadrukt.

Nu pleiten dus ook de genoemde drie prominente buitenlandse rekenkamers eenduidig voor de formele, maar ook daadwerkelijke, onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer. Dit geheel in lijn met meerdere VN-resoluties over de wezenlijke rol die rekenkamers als onafhankelijke Supreme Audit Institutions te vervullen hebben in goed bestuur en duurzame ontwikkeling.

Het is hier niet de plaats om nogmaals alle argumenten te herhalen die pleiten voor optimale onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer. Het gaat er ook niet om dat de interne auditdienst van het Rijk geen nuttige functie zou hebben. Er moet echter voor worden gewaarschuwd dat de huidige inrichting van het controlebestel bij het Rijk – die internationaal ongebruikelijk is – formeel en inhoudelijk op gespannen voet staat met grondbeginselen van de democratische rechtsstaat.

Dat moeten het parlement noch de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door de minister van Financiën, willen. Ook voor de regering geldt, conform de preambule van de huidige Grondwet: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’ Dat betekent dat de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer wettelijk – en bij voorkeur in een afzonderlijke wet (zie de Wet Nationale Ombudsman) – moet worden verankerd en uitgewerkt, én in de praktijk moet worden waargemaakt. Het is te hopen dat dit besef in de verdere besluitvorming over het controlebestel zal doorwerken.

Prof. dr. Henk Addink, emeritus hoogleraar bestuursrecht en goed bestuur, Universiteit Utrecht