of 63082 LinkedIn

Provincie en rijk moeten herindeling kunnen starten

Provincies en ook het rijk moeten het initiatief tot herindeling kunnen nemen. Dat stelt de Raad van State.

Er moet een streep door het Haagse adagium dat gemeentelijke herindelingen eigenlijk alleen ‘van onderop’ acceptabel zijn. Het is niet meer houdbaar om het initiatief voor een fusie alleen bij gemeenten te laten. Provincies en ook het rijk moeten het initiatief tot herindeling kunnen nemen. Er is geen optimale schaalgrootte die voor het hele land geldt. De optimale omvang is afhankelijk van de regio en de opgaven die er liggen. Dat stelt de Raad van State.

Actief stimuleren

‘Je moet af van de dogma’s en de taboes’, stelt vicepresident van de Raad van State, Thom de Graaf in een interview met Binnenlands Bestuur. ‘Herindelingen moeten actief worden gestimuleerd door provincies en het rijk. Dat is soms nuttig en verstandig. We hebben volwassen gemeenten nodig die voldoende bestuurskracht hebben om al hun taken goed te kunnen uitvoeren.’ ‘Herindelingen ‘van onderop’ brengen bovendien lang niet altijd de oplossing die in een gebied nodig is’, vult staatsraad Jan Franssen aan. 

 

Rol ingeperkt

In het vigerende Beleidskader gemeentelijke herindeling uit 2018 wordt het initiatief tot herindelingen vrijwel uitsluitend bij gemeenten zelf gelegd. De rol van de provincie is sindsdien fors ingeperkt. Een provincie kan alleen onder strikte voorwaarden het initiatief voor een fusie naar zich toetrekken, zoals Gedeputeerde Staten van Gelderland nu doen in hun voorstel tot samenvoeging van Barneveld en Scherpenzeel.

 

Verkeerd bezig

Om de alsmaar uitdijende gemeentelijke taken aan te kunnen, is een zekere mate van schaalgrootte nodig. Een ideale schaalgrootte is er echter niet, stellen De Graaf en Franssen. Die is afhankelijk van de mate van verstedelijking, de regio en de opgave. ‘Kijk eens naar Groningen. Daar hebben ze in 2013 een traject uitgezet dat inmiddels grotendeels is afgerond’, aldus Franssen. Van de destijds 23 gemeenten zijn er nog tien over. ‘Voor het noorden van het land zijn dat hele stevige gemeenten.’ De gefuseerde gemeenten tellen tussen de 50.000 en 100.000 inwoners, uitgezonderd Groningen die zo’n 220.000 inwoners telt. Voor de Randstad geldt een heel ander verhaal. ‘De Randstad is een stedenlandschap. Holland heeft behoefte aan sterke steden. Steden als Leiden, Gouda en Dordrecht, maar ook Den Haag en Rotterdam, moeten worden versterkt. Als de omliggende gemeenten, met de rug naar de stad toe, op eigen initiatief gaan fuseren, ben je verkeerd bezig.’

 

Geen oplossing

Ook kan het gebeuren dat in een bepaald gebied een oplossing hard nodig is, maar dat die er niet komt omdat een aantal gemeenten niet willen fuseren. ‘Dan kan het zomaar gebeuren dat het wel tot een herindeling komt, maar dat deze voor het gebied niets oplost’, aldus Franssen. Provincies en het rijk hebben meer zicht op het ‘grotere’ plaatje en moeten dus het initiatief tot herindeling kunnen nemen.

 

Congruente regio’s

Daarnaast moeten congruente regio’s worden gevormd. Omdat gemeenten, hoe groot en bestuurskrachtig ze ook zijn, nooit alle taken alleen kunnen oppakken. ‘Het is niet of-of, maar en-en’, benadrukt De Graaf. Schaalvergroting en de vorming van congruente regio’s moeten hand in hand gaan. ‘Er zullen altijd bestuurlijke regio’s nodig zijn, dat is afhankelijk van de schaal van de problematiek, maar zorg dat je daar meer congruentie in krijgt. Ook moet aandacht worden besteed aan de democratische inbedding.’ Met minder gemeenten die in minder regionale samenwerkingsverbanden samenwerken, wordt de democratische legitimiteit verbeterd. Gemeenteraden kunnen er beter zicht op houden en het onderling overleg wordt vergemakkelijkt, zo is de gedachte. De Graaf: ‘In die ontwikkeling – schaalvergroting waar dat nodig is en congruentie van bestuurlijke regio’s – kun je vervolgens kijken of, in aanvulling, taakdifferentiatie kan helpen de problematiek, die per regio anders kan zijn, op te lossen.’ Het nieuwe kabinet moet voor een dergelijke benadering open staan, benadrukt De Graaf. ‘Het nieuwe kabinet moet daarover het gesprek aangaan. Met gemeenten, maar ook met provincies.’    

 

In Binnenlands Bestuur nr. 7 van 16 april verschijnt een uitgebreid interview met Thom de Graaf en Jan Franssen.

Verstuur dit artikel naar Google+

Gerelateerde artikelen

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door A.F.J. van Raan (hoogleraar (em.)) op
Dit artikel lokt uiteraard tegenreacties uit. In het Leidsch Dagblad (8 mei) en eerder in de Telegraaf schrijft oud VVD Tweede Kamerlid Thijs Udo dat het ‘volstrekt onjuist is’ te denken dat grotere gemeenten beter zijn voor de burger, beter te besturen en kostenbesparend werken. Hij baseert zich op onderzoek van het Groningse onderzoeksinstituut COELO. Tegenstanders van herindeling zoals Udo zijn kennelijk niet op de hoogte van recenter onderzoek naar effecten van de bestuursvorm op de sociaaleconomische kracht van, vooral, stedelijke gebieden. De Provincie Zuid-Holland (PZH) heeft begin 2018 opdracht gegeven om een onderzoek in te stellen naar de relatie tussen de organisatie van openbaar bestuur en de regionaal-economische ontwikkeling. Motivering is dat de economie van Zuid-Holland steeds verder achterop raakt bij vergelijkbare andere regio’s in Nederland en, met name, dat de stedelijke gebieden niet optimaal functioneren.

De conclusies van dit PZH onderzoek ondersteunen het COELO onderzoek allermist. Twee cruciale bevindingen. Ten eerste, het bruto gemeentelijk product schaalt disproportioneel sterk (niet-lineair) met de omvang van de stad: een stad die twee maal zo groot is (in aantal inwoners) als een andere stad heeft een 2.15 maal groter bruto gemeentelijk product. Groter betekent sterker op de kaart, betere concurrentiepositie, onevenredig meer netwerkverbindingen en dus versterking van binnen en naar buiten. Ten tweede, een gefragmenteerde bestuursstructuur in een stedelijk gebied leidt tot aanzienlijk financieel verlies. Hoe meer fragmentatie, hoe groter de schade. Deze conclusie is geheel in overeenstemming met eerder onderzoek van de OECD. Het onderzoek wijst uit dat potentiële economische voordelen in Zuid-Holland onvoldoende worden benut (al eerder opgemerkt door de WRR, Studiegroep Openbaar Bestuur, Planbureau voor de Leefomgeving). Bestuurlijke fragmentatie vooral van compacte stedelijke gebieden is daar een van belangrijkste de oorzaken van. Herindeling tot één bestuurslaag van stedelijke gebieden betekent een significante versterking van de sociaaleconomische kracht. Bestuurlijke fragmentatie van grote stedelijke gebieden verhindert een winst van, voor het hele land, naar schatting enige miljarden euro’s. Nemen we als voorbeeld Leiden. Voor een middelgroot stedelijk gebied als de Leidse regio gaat het om tientallen miljoenen euro's per jaar.

In de Leidse regio wordt al decennia lang gediscussieerd over herindeling. Randgemeenten laten het ene na het andere bestuurskundig onderzoek uitvoeren met als verplichte conclusie: we moeten toch vooral weer beter samenwerken. Maar tussen de regels door, direct of indirect, wordt duidelijk dat dit nooit zal werken, want wel samenwerking op dit terrein, maar niet op ander terrein, dus geen samenhangend beleid, en dat weer verschillend voor ieder van de vijf gemeenten, die er om de vier jaar weer anders over denken, dus totaal geen cohesie en duurzaamheid van beleid en bestuur, en de eigenlijke conclusie is dat alleen gemeentelijke fusie stad en regio stukken sterker maakt. Maar er gebeurt niets. Uit angst voor de Geweldig Boze Burger. Op basis van het PZH onderzoek kan becijferd wordt dat de sociaaleconomische slagkracht van de Leidse regio, gemeten in bruto product, er bij fusie 8% op vooruit gaat. Een enorme verbetering, broodnodig zeker in deze tijd van financiële tekorten op vele terreinen. Zonder versterking door fusie komt de positie van de Leidse regio verder onder druk te staan, de stad loopt een groter wordende kans belangrijke faciliteiten te gaan verliezen ook omdat andere gemeenten, vooral in de nabije omgeving, groter en daarmee sterker zijn of worden. Verzwakking van de positie van Leiden betekent verzwakking van de hele regio. De randgemeenten zullen in dit verlies delen. De grootte van een gemeente is bepalend voor haar sterkte op de kaart. Bij fusie komt de Leidse regio bij de top-10 grootste Nederlandse gemeenten, dat betekent veel sterker op de kaart: lobbykracht is groter; bestuurders en ambtenaren met meer expertise kunnen worden aangetrokken; een grotere stad is nationaal en internationaal aantrekkelijker voor nieuwe investeringen en vestigingen omdat een grotere stad meer te bieden heeft. Het gaat niet alleen om ‘economie’. Juist de sociale aspecten zijn centraal. De winst die behaald wordt bij fusie zal hard nodig zijn voor de steeds problematischer wordende financiering van zorg en onderwijs. Faciliteiten van belang voor de hele regio: een nieuwe sporthal, zwembad of schaatsbaan vallen nu ondermaats uit door te weinig budget van de centrale stad; bij fusie verdwijnt dit probleem. Bestuurlijke eenheid zal alles bepalend worden voor de toekomst van de Leidse regio.

Door RechtsDoorZee op
@Spijker
Als specialist heb ik met regelmaat betrokken mogen zijn bij allerlei IT-projecten, ook bij grote overheidsinstellingen en ik kan je verzekeren dat schaalgrootte en centralisering (waar de holle frase "bestuurskracht" vaak op neer lijkt te komen) niet altijd beter is. De hang naar 'groter/meer/"professioneler"' kan vaak averechts werken en mondt uit in meer centralisatie, wat niet altijd goed is. Digitalisering kan juist vaak vanuit kleine schaal veel beter worden aangevlogen. Ik heb ook in het buitenland mogen wonen/werken en ook dan zie je verschillen: in jouw optiek zou een centralistisch ingericht land als Frankrijk, veel beter functioneren dan een klein federaal ingericht land als Zwitserland met zijn kleine kantons, wat niet in overeenstemming is met de realiteit. Deze thematiek is overigens ook samengevat door de econoom Geert Noels in zijn boek Gigantisme.
Door Spijker (n.v.t.) op
MHW (Wethouder). Je pluche zit vast erg lekker.
Door MHW (Wethouder) op
Zó niet mee eens! Zie reactie Raoul. Herindelingen brengt vooral (zowel letterlijk als zeker figuurlijk) meer afstand inwoner-overheid zonder financiële (efficiency) voordelen. Dat weten we inmiddels. Waarom dan toch? Slecht, slecht, slecht.
Door Spijker (n.v.t.) op
@RechtsDoorZee (of beter recht(s)streeks de afgrond in?)
Je geeft aan weinig kijk te hebben op wat er in het openbaar bestuur aan de hand is. Bestuurskracht heb je als:
-je het proces van digitalisering aankunt..
-je in staat bent om alle problematiek rond de WMO, Jeugdzorg, onderwijs etc. (medebewindstaken professioneel te tackelen).
-je organisatie professioneel opereert.
-je structureel financieel op eigen benen kunt staan.
Dit soort zaken zijn (tegenwoordig) in relatie tot referentiecijfers prima in beeld te brengen. Hoe zo is dit begrip niet hard te maken?
Door RechtsDoorZee op
Het gebruik van het begrip en het woord "bestuurskracht" (en alle afgeleiden daarvan) zou eigenlijk verboden moeten worden. Het is een nietszeggend, inhoudsloos en niet-kwantificeerbaar begrip. Zoals ik wel eens heb gezegd: de meest optimale "bestuurskracht", waar sommige bestuurders de mond vol van hebben, kun je wellicht vinden in dictaturen. Poetin en Xi Jinping zul je waarschijnijk niet horen klagen over het gebrek aan "bestuurskracht".

Momenteel is veel te doen over de bestuurlijke cultuur in Nederland. De leden c.q. regenten van de Raad van State moeten waarschijnlijk nog beginnen aan het boek 'Een nieuw sociaal contract' van Pieter Omtzigt, waarin juist wordt uitgelegd dat zaken niet top-down moeten worden geregeld, maar rekening moet worden met burgers. Het denken in termen van (bestuurlijke) 'schaalgrootte' en 'congruentie' heeft juist voor allerlei ongelukken gezorgd (toeslagenaffaire).

Door Jan de Vries op
Niet doen. Neem maar eens wat taken terug van de gemeenten. Jeugdzorg is er, via een tussenstation provincie, neergelegd. Afstand is kort ja, maar met dit systeem en te weinig geld komt er niets van terecht. En zo zijn er nog wel een paar zaken die echt te zwaar zijn voor de meeste gemeenten. Ook met meer geld. Groot is niet altijd beter. (Eerlijk is eerlijk, de gemeenten vroegen er (de jaren 80 herinner ik me) altijd wel zelf om... )
Door Ad Random op
Ik kan me nog goed herinneren - gesteund door youtube, dat wel - hoe Pim Fortuijn in de beroemde Nacht van Fortuijn absoluut de vloer aanveegde met Thom de Graaf die niet verder kwam dan een beetje vilein terug te gaan staren. Dezelfde Thom de Graaf die Fortuijn eerder voor Mussolini had uitgemaakt en niet eens in staat bleek de gekozen burgemeester er door te krijgen. Een praalhans, charlatan met een veel te groot ego.
Door Snorb op
Geachte heer De Graaf, in dit land zijn de inwoners de BAAS en gelukkig niet de bestuurders.In Den Haag wordt dat gelukkig ook steeds duidelijker. Hogere overheden mogen zich niet bemoeien met de beleidszaken van gemeenten. Als dat wel gebeurd, kunnen we de hele democratie wel overboord gooien. Natuurlijk moet er controle zijn, maar daar stopt het. Ik heb sterk het idee dat u (D66) zich weer laat misbruiken door de regenten van CDA en VVD. U wist toch wel dat Jan Fransen lid was van de spiegelgroep bij het "Open Overleg" in de ARHI Barneveld-Scherpenzeel? Gelukkig was een kundige en eerlijke bestuurskundige ook lid van die spiegelgroep. Hij deed in het openbaar verslag van de intimidatie van de CdK en GS van Gelderland. En die mensen wilt u helpen?
Door Spijker (n.v.t.) op
@Birnie Janssen. Dat is al jarenlang mijn favoriete plaatje. Nog beter is gemeenten laten fuseren tot regio's. Provincies liefst opheffen. Waterschappen samenvoegen met nader te bepalen regio's. Hiermee wordt op bestuurlijk gebied een enorme slag geslagen (schaalvoordelen). Het is duidelijk dat dit niet van vandaag op morgen kan worden gerealiseerd, maar het zou een einddoel moeten zijn.
Echter de meeste politici hebben voor zichzelf nog steeds andere einddoelen en zitten het liefst zelf (en zo lang mogelijk) op het pluche.

Vacatures

Klik hier voor alle vacatures

Van onze partners