Minister puzzelt met tussentijdse raadsontbinding

Hoe in te grijpen in gemeenten waar de verhoudingen zodanig zijn verstoord, dat er geen sprake meer is van goed bestuur? Het kabinet kwam tot de mogelijkheid om een grondwetswijziging door te voeren, zodat raad, college, provincie of rijk een gemeenteraad kan ontbinden. Daar zitten wel haken en ogen aan. Hanke Bruins Slot, de vorige minister van BZK, schetst twee alternatieven.

Ingrijpen in lokale democratie

Dat deed Bruins Slot in een van haar laatste Kamerbrieven in deze functie. Ze gaat in de brief nader in op enkele andere instrumenten voor aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten. Een van de bezwaren tegen tussentijdse raadsontbinding is dat er dan wordt ingegrepen in de lokale democratie. De andere twee alternatieven zijn het instellen van een specifiek orgaan dat zich bezighoudt met het bestuurlijk functioneren van decentrale overheden en het mogelijk maken van bestuurlijke indeplaatsstelling.

Terughoudendheid geboden

Bestuurlijke problemen moeten in eerste instantie worden opgelost door de betrokkenen zelf, stelt de minister. Terughoudendheid voor andere organen is geboden. De commissaris van de koning heeft alleen een wettelijke taak te bemiddelen wanneer sprake is van verstoorde bestuurlijke verhoudingen of de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is. In de brief heeft de minister het over bestuurlijke problemen die voelbaar worden voor inwoners wanneer een gemeente of provincie door deze problemen taken verwaarloost.

Grovelijke verwaarlozing

De grondwet bepaalt dat de wetgever niet voor iedere vorm van taakverwaarlozing regels kan stellen, maar bij medebewind kan de wetgever verder gaan dan bij autonome taakuitoefening. De wetgever kan regels stellen voor voorzieningen bij het verwaarlozen van taken waarvoor de wetgever de gemeente 'in medebewind' heeft geroepen. Bij 'taakuitoefening in de autonome ruimte', is de wetgever slechts bevoegd voorzieningen te treffen voor de situatie waarin een gemeente diens taken grovelijk verwaarloost.

Reflecteren op bestuurscultuur

De minister merkt op dat er ook oplossingen voor bestuurlijke problemen denkbaar zijn die geen wetswijziging vereisen. De adviserende en bemiddelende rol van de cdk zou beter kunnen worden benut net als mediation. Ze wijst eveneens op een pilot met gemeentelijke statuten die in acht gemeenten is uitgevoerd. ‘Door gemeenten zelf te laten reflecteren op hun bestuurscultuur en door ze via een statuut goede afspraken te laten maken over de samenwerking tussen raad en college aan de voorkant kunnen bestuurlijke problemen worden voorkomen.’

Vernieuwde escalatieladder

Een vernieuwde escalatieladder bij bestuurlijke problemen, opgesteld door de Rijksuniversiteit Groningen, moeten burgemeesters en cdk’s meer handvatten geven om die problemen te helpen oplossen. Daarin kunnen zij gebruikmaken van zowel preventief als reactieve instrumenten. Twee mogelijk aanvullende instrumenten zijn ontleend aan onderzoek van hoogleraar staatsrecht Hansko Broeksteeg in opdracht van het ministerie naar hoe te interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Broeksteeg bracht in een advies uit 2017 hiervoor diverse opties in kaart.

Specifieke 'kamer'

Een van de opties is om op incidentele basis een specifieke kamer in te stellen die zich richt op het bestuurlijk functioneren van decentrale overheden. Iemand ‘van buiten’ kan partijen die een conflict hebben met elkaar, helpen te reflecteren en oplossingen voor bepaalde problemen te vinden. Deze kamer zou verslag kunnen uitbrengen over zijn bevindingen in de betreffende gemeenten. Het is ‘denkbaar’ dat de cdk deze instantie in het leven roept, maar de minister van BZK zou dat ook kunnen doen. ‘Als deze kamer in het leven zou worden geroepen, dient deze de positie van de commissaris van de Koning op het terrein van bestuurlijke problemen in gemeenten te allen tijde te respecteren.’

Niet passend

Wat betreft de rol en bevoegdheden van de kamer zijn verschillende opties mogelijk. De kamer zou als rapporteur voor het bestuurlijk functioneren kunnen worden aangeduid, waarna een cdk of de minister vervolgstappen kan zetten. Een andere variant is dat deze instantie zelf de bevoegdheid krijgt om in te grijpen en te sanctioneren als de bestuurlijke situatie daarom vraagt. Daarmee zou de instantie een toezichthouder worden. De grondwet zou hiervoor ook moeten worden gewijzigd. ‘Deze variant is op dit moment niet van toegevoegde waarde en bovendien niet passend in ons stelsel.’

Gevoel van urgentie

Toch zou de kamer zelf een instrument kunnen zijn dat van toegevoegde waarde is bij aanhoudende bestuurlijke problemen bij decentrale overheden. Voordeel is dat de kamer maar één specifieke taak heeft. De kamer kan zich in een specifieke situatie volledig richten op het monitoren van het bestuurlijk functioneren van een bepaalde overheid. De kamer kan zich zorgvuldig informeren, goed informatie kunnen documenteren, kennis en ervaring opdoen in het herstellen van bestuurlijke verhoudingen en vergelijkingen kunnen maken tussen gemeenten. Een bezoek van deze kamer aan een gemeente zou ook kunnen leiden tot een gevoel van urgentie bij het bestuur van die gemeente. Het instellen van een dergelijke kamer past binnen het grondwettelijke kader, maar het primaat voor het oplossen van bestuurlijke problemen blijft bij de cdk. ‘De rol van de kamer dient geen afbreuk te doen aan dit primaat.’

Bestuurlijke indeplaatsstelling

Een ander denkbaar instrument bij bestuurlijke problemen, is het mogelijk maken van een vorm van bestuurlijke indeplaatsstelling. In het kader van het financieel toezicht bestaat al een regeling voor indeplaatsstelling. Bestuurlijke indeplaatsstelling zou inhouden dat een soortgelijke regeling wordt geïntroduceerd voor bestuurlijke verplichtingen die in de ‘organieke wetten’ zijn opgenomen. Als een decentraal bestuur niet aan zijn bestuurlijke verplichting voldoet, zou een ander ambt het verplichte besluit kunnen nemen om ‘grove taakverwaarlozing’ te voorkomen. Dat andere ambt zou dan het college van Gedeputeerde Staten kunnen zijn of de minister van BZK.

Bestaande instrumenten

Om dit instrument in te kunnen zetten is waarschijnlijk wel een grondwetswijziging nodig. Bruins Slot vraagt zich af in hoeverre dit instrument doeltreffend is voor het oplossen van het probleem van aanhoudende bestuurlijke problemen. ‘Taakverwaarlozing zal over het algemeen immers een symptoom zijn van bestuurlijke problemen en niet zozeer een oorzaak.’ De minister sluit de brief af met de opmerking dat ze het van groot belang acht ‘nadrukkelijk te blijven kijken naar de effectieve inzet van bestaande instrumenten’, eventueel gecombineerd met aanvullend beleid.