Samen gaat het beter

Burgerpanels vernieuwen de democratie en leveren inhoudelijke inzichten op. Zo bleken de Groningers die meededen aan het project Toukomst groot belang te hechten aan het versterken van natuur en landschap, alsmede aan cultuur en identiteit. Zij willen hiervoor ook de handen uit de mouwen steken. Hiska Ubels en Bettina Bock beschrijven hoe burgers het overheidsbeleid kunnen verrijken.

Burgers kennen hun leefomgeving van binnenuit en bekijken deze met een holistische blik. Dit bleek uit de resultaten van het participatieve experiment Toukomst in de provincie Groningen waarbij een burgerpanel advies mocht uitbrengen over de besteding van 100 miljoen euro. Laten we beginnen met een korte schets van Toukomst (Gronings voor toekomst). De aanleiding voor dit project ligt in de grote schade die gaswinning, aardbevingen en bodemdaling in een groot deel van de provincie hebben aangericht. Tot op de dag van vandaag gaat het hierbij niet alleen om huizen en gebouwen, maar ook om het fysieke en mentale welzijn van de bewoners die al jarenlang te maken hebben met gevoelens van onveiligheid en onzekerheid.

De trage en ondoorzichtige afhandeling van de versterkingsopgave en de schade heeft in Groningen bovendien het vertrouwen van burgers in de overheid sterk ondermijnd. Het project Toukomst is ontstaan vanuit het Nationaal Programma Groningen (NPG), een bestuursakkoord uit 2018 tussen het rijk, de provincie Groningen en de Groningse gemeenten om te bouwen aan betere toekomst. Met de 1,15 miljard vanuit het rijk beoogt het NPG de vitaliteit van de provincie te versterken door investeringen in de economie, werken en leren, leefbaarheid, natuur en klimaat. Met een deel van de middelen (100 miljoen euro) is het Toukomst-investeringsfonds ingericht om de ideeën en initiatieven van de Groningse inwoners te financieren.

Uniek project

In de zomer van 2019 heeft het NPGbestuur het stedenbouwkundige en landschapsarchitectuurbureau West 8 uit Rotterdam de opdracht gegeven een project te ontwerpen dat de Groningse burger de gelegenheid zou geven om een toekomstvisie te ontwikkelen en daarbij initiatieven om deze te verwezenlijken. Het resultaat is een uniek project. Zo was niet alleen de omvang van de beschikbare middelen, maar ook de mate van de (getrapte) burgerparticipatie uitzonderlijk groot.

Allereerst hebben Groningers in het vroege voorjaar van 2020 vanuit de hele provincie via een daartoe ingerichte website ruim negenhonderd ideeën ingediend. In de zomer van 2020 zijn alle indieners door West 8 uitgenodigd om naar mogelijkheden tot samenwerking tussen projecten te zoeken.

Daaruit zijn 59 ‘gebundelde’ projecten ontstaan. In de nazomer van 2020 zijn de inwoners van Groningen via huis-aan-huiskranten gevraagd om deze gebundelde projecten te beoordelen. Dit kon door toekenning van een score van een één tot vijf sterren en het geven van inhoudelijke argumenten die het burgerpanel kon meewegen. Dit heeft rond 30.000 publieksbeoordelingen opgeleverd die zijn ingediend door rond 6.000 inwoners. In dezelfde periode heeft West 8 de ruim 900 ideeën en 59 gebundelde projecten beoordeeld.

Bundelsessies

Op basis van de ‘bundelsessies’ met indieners en gesprekken met inwoners en maatschappelijke organisaties – zoals het Groninger Gasberaad, de Groninger Bodem Beweging en de Vereniging Groninger Dorpen – hebben zij samen met het organisatieadviesbureau Draaijer+partners de projecten nader onderzocht. Men heeft het burgerpanel geïnformeerd over de te verwachten haalbaarheid van projecten, de benodigde omvang en vorm van financiering en in hoeverre indieners professionele hulp nodig zouden hebben bij de realisering van hun project.

Tegelijkertijd werd het Toukomstpanel opgericht om advies uit te brengen over de te selecteren projecten en de besteding van het Toukomstinvesteringsfonds. In het voorjaar van 2020 zijn Groningers opgeroepen om zich hiervoor kandidaat te stellen. Uit de 240 inwoners die zich hebben aangemeld, zijn in de zomer twintig leden door gestratificeerde loting geselecteerd, waarbij rekening is gehouden met verschillende beroepsgroepen, leeftijden, gender en woonplaatsen. Het panel is na vijftien bijeenkomsten (op locatie en vanwege Covid-19 ook online) onder professionele begeleiding (onafhankelijke voorzitter, ambtenaren, inhoudelijke experts en tekstschrijvers) tot het Advies Toukomstpanel gekomen.

Bijzonder

De inhoud van dit advies is op verschillende punten bijzonder te noemen en laat zien dat burgers op een aantal aspecten anders kijken naar de toekomst van Groningen dan overheden dat doen. Zo hechten ze groot belang aan het Groningse landschap, de specifieke Groningse identiteit en de hiermee verbonden kunst en cultuur. Net als de overheid geven ze daarnaast veel aandacht aan het versterken van menselijk kapitaal en bestrijden van sociale ongelijkheid. Opvallend is ook dat de deelnemers van het panel goed in staat waren steeds vanuit het collectieve belang te denken en het belang van de verschillende thema’s en initiatieven voor de toekomst van Groningen in samenhang te bekijken.

Daarbij speelt een belangrijke rol dat men voortdurend constructief met elkaar in gesprek is gebleven, ook als men het onderling niet eens was. Het Toukomstburgerpanel heeft de geselecteerde projecten gepresenteerd langs de lijnen van de drie thema’s ‘Ons verhoal’, ‘Mien laand’ en ‘Mit mekoar’: verhalen vertellen, aandacht voor landschap en samendoen. De thema’s en bijbehorende projecten vullen elkaar aan en versterken elkaar: ‘We vertellen ons verhoal op ons laand, mit mekoar.’ Bij ‘Ons verhoal’ staat de Groningse identiteit centraal. Opvallend is dat men een positieve wending wil geven aan de recente geschiedenis en de trots op Groningen en de Groninger eigenheid wil delen. Het is zeker niet de bedoeling de aard bevingsschade te negeren of verhullen maar men wil ook vooruitkijken en het positieve versterken.

Verbondenheid

Indrukwekkend is verder hoe sterk de relatie is die men legt tussen identiteit, geschiedenis, cultuur en landschap. Tezamen voedt dit het de verbondenheid met Groningen en het thuisgevoel. Daarbij vallen twee zaken op: enerzijds de grote waardering voor en sterke gehechtheid aan het Groninger landschap. En anderzijds de onderkenning van het belang van landschap voor brede welvaart. In beide weerklinkt zowel de emotionele verbondenheid met het landschap, als de wens en oproep er als collectief beter voor te zorgen.

Hiervoor heeft men maar liefst een derde van alle Toukomstmiddelen gereserveerd. Nieuw is ook dat men het landschap als een burgerbelang benoemt, als een ankerpunt voor identiteit en emotionele verbondenheid wat aanzet tot inzet en initiatief – niet vanuit particuliere belangen en om de eigen achtertuin te beschermen (nimby) – maar vanuit de collectieve zorg om en voor het gezamenlijke ‘thuis’ dat het representeert – het is ‘Mien laand’ waar men zich ‘Mit mekoar’ om bekommert. Landschap is daarmee veel meer dan de ‘fysieke leefomgeving’ of infrastructuur van wonen en werken.

De emotionele betekenis van het landschap uit zich in de gekozen projecten en de argumenten waarmee het panel deze keuzes heeft onderbouwd en weerklinkt ook in de argumenten waarmee men projecten afwijst: men vreest nadelige gevolgen voor het landschap of vindt plannen niet passen in wat men juist wil waarderen en behouden – de rust en weidsheid, en de open toegankelijkheid voor inwoners en toeristen. Men wil wel een landschap waarbinnen geleefd en gewerkt wordt, geen gesloten natuurparken.

Daarnaast bevat het Toukomstadvies initiatieven die op terreinen liggen die bij uitstek tot de verantwoordelijkheden van de overheid behoren: armoede en onderwijs, zorg, cultureel erfgoed, openbaar vervoer, circulaire economie en vernieuwing van de democratie. Daarmee laat het Advies Toukomstpanel zien dat burgers niet alleen leuke dingen willen organiseren. Men heeft de overheid op belangrijke kwesties gewezen én aangeboden zelf bij te dragen aan de grote opgaven van de provincie.

Voorwaarden

Deze uitkomsten hadden niet tot stand kunnen komen als er niet voldaan was aan bepaalde voorwaarden in de organisatie van het proces. Allereerst waren de door inwoners aangedragen ideeën en beoordelingen onontbeerlijk omdat ze weerspiegelen wat onder de bevolking leeft. Maar ook de door experts ingebrachte kennis en expertise waren noodzakelijk om gezamenlijk aan de slag te kunnen met voldoende informatie. De synthese van de kennis, beleving en ervaring van inwoners en de kennis en expertise van professionals is essentieel geweest voor de vernieuwende en breed toegejuichte Toukomstvisie en -advies. Voor een integrale afweging van doelen en belangen was ook de diversiteit van de panelleden belangrijk en de verschillende perspectieven en ervaringen die zij meebrachten.

De panelleden kwamen uit verschillende delen van de provincie, en uit verschillende sectoren, zoals onderwijs, landbouw, politie, kunstwereld en de zorg. Verder bleken de goede moderatie en (ambtelijke) ondersteuning en een veilige en voor invloeden van buitenaf afgeschermde omgeving cruciaal. Dit om alle argumenten vanuit verschillende invalshoeken, voorkeuren, meningen en ervaringen de ruimte te geven, rustig te beschouwen en herhaaldelijk te bediscussiëren, zodat er van elkaar geleerd kon worden en men op elkaars redeneringen kon voortbouwen. Voor de politiek-bestuurlijke acceptatie was stevige politieke en bestuurlijke inbedding en ook de durf en het lef om de uitkomsten los te laten nodig, zolang als het advies maar zou voldoen aan de vooraf gestelde NPG-kaders.

Het is onmiskenbaar dat Toukomst een uniek experiment is in zowel de aanleiding, opzet, omvang, complexiteit als de ongebruikelijk grote zak geld achter de finish lijn. Elk burgerpanel en de omstandigheden er om heen zijn weer anders en ervaringen zijn nooit zomaar kopieerbaar. We kunnen wel meer leren over wat een burgerpanel kan bereiken en welke voorwaarden daarvoor van belang zijn. Toukomst laat zien dat inwoners belangrijke nieuwe ideeën en initiatieven willen en kunnen aandragen en ook zelf aan de slag willen gaan. Ze zijn bereid om verantwoordelijkheid te dragen, mits ze daarvoor de ruimte krijgen, de juiste ondersteuning krijgen en serieus genomen worden. Anders dan de meeste beleidsmakers redeneren burgers niet vanuit separate sectoren, maar bekijken hun leefomgeving als een samenhangend geheel. Ze gaan uit vanuit hun dagelijkse praktijk, maar denken ook aan de toekomst van hun kinderen en kleinkinderen. Velen voelen zich emotioneel verbonden met Groningen en willen zorg dragen voor de toekomst van wat letterlijk en figuurlijk hun thuis is.

Huiverig

Het potentieel van actieve burgerbetrokkenheid in beleidsvorming en -uitvoering is in Nederland nog maar mondjesmaat onderkend. De overheid is vaak huiverig en bezorgd over de verstoring van beleidsprocessen. De ervaringen met Toukomst laten zien burgerpanels juist voor een verrijking van beleidsagenda’s kan leiden, zeker als het gaat vraagstukken die de leefwereld en toekomst van burgers direct raken. Ook dat burgers in staat en bereid zijn gezamenlijke belangen te onderkennen en die centraal te stellen en daarbij ieders inbreng te respecteren. Om daadwerkelijk het verschil te kunnen maken is oprecht commitment vanuit de overheid wel een conditio sine qua non.