Veiligheidskaders jeugdzorg vragen om wettelijke verankering

Auteur kennisbijdrage: mr. Jamilla Gourari

Gemeenten werken steeds vaker met drangtrajecten en veiligheidskaders om escalatie bij gezinnen tijdig te signaleren en ketenpartners te laten samenwerken. Casusregie, MDO’s (multidisciplinaire overleggen) en integrale veiligheidskaders zijn daarbij praktische antwoorden op complexe situaties. Binnen dergelijke veiligheidskaders speelt de casusregisseur een centrale rol. Daarbij bestaat regelmatig onduidelijkheid over diens bevoegdheden. Het kernprobleem is echter dat deze instrumenten geen eigen verankering in de Jeugdwet kennen en toch diep ingrijpen in de gegevensverwerking en de rechtspositie van ouders en jeugdigen. Daardoor schuiven zij feitelijk op richting dwang, zonder de formele waarborgen van het jeugdbeschermingsrecht.

Gemeenten gebruiken veiligheidskaders vaak om regie te voeren op complexe gezinssituaties en samenwerking tussen organisaties te organiseren. Daarbij worden regelmatig persoonsgegevens uitgewisseld en worden besluiten genomen die grote invloed kunnen hebben op gezinnen. De vraag is echter welke juridische grondslag daarvoor bestaat en welke rechtsbescherming ouders en jeugdigen hebben wanneer zij het niet eens zijn met opname in zo’n kader.

Gevolg: druk op gezinnen en omvangrijke gegevensverwerking

Voordat wordt ingegaan op de positie van de casusregisseur, is het van belang onderscheid te maken tussen de verschillende typen veiligheids- en drangkaders en de gevolgen daarvan voor gezinnen.

Ondanks het vrijwillige karakter van zowel de drangtrajecten als de veiligheidskaders ervaren gezinnen geregeld aanzienlijke druk: weigering van deelname kan gevolgen hebben voor de inzet van hulp of de beoordeling van de veiligheidssituatie. Tegelijk worden in dergelijke constructies vaak persoonsgegevens systematisch verzameld en gedeeld tussen gemeente, GI, onderwijs, Veilig Thuis en andere partners. De praktijk van casusregie en AVE-achtige modellen (Integrale Aanpak ter Voorkoming van Escalatie) creëert zo een informeel pad waarin veel wordt besloten over gezinnen, zonder dat helder is op welke wettelijke grondslag dit gebeurt en welke rechtsbescherming daartegen openstaat. Terwijl er nog steeds sprake is van het vrijwillig kader.

De casusregisseur

Het is in dit vrijwillig kader niet altijd duidelijk wat een casusregisseur doet en mag. Ook heeft de casusregisseur niet altijd dezelfde taken vanuit de achtergrond. Een casusregisseur is vaak een jeugdconsulent die een MDO organiseert. Vaak zien we dan dat diverse partijen, zoals school, Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en een leerplichtambtenaar aansluiten. Maar mag dat zomaar? Het antwoord is nee, want gegevens mogen niet zonder toestemming worden met de diverse partijen. De vraag is dan wat een gezin daartegen kan ondernemen.

Juridisch knelpunt: geen besluit, dus nauwelijks rechtsbescherming

Voor ouders en jeugdigen is niet altijd duidelijk dat tegen opname in een veiligheidskader rechtsbescherming openstaat. Dat hangt samen met de vraag of die opname juridisch moet worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.

Als dat níet zo is, ontbreekt een directe toegang tot bezwaar, beroep en de mogelijkheid om een voorlopige voorziening te verzoeken. Ouders en jeugdigen kunnen de rechtmatigheid van de gegevensverwerking dan alleen achteraf aanvechten via AVG-rechten (zoals verwijdering, beperking of bezwaar tegen verwerking, via artikel 17, 18 en 21 AVG). Dat betekent dat zij pas kunnen optreden nadat de omvangrijke gegevensdeling en de feitelijke druk op het gezin al hebben plaatsgevonden. Iets dat in de praktijk niet terug te draaien is, met alle mogelijke gevolgen van dien.

Oordeel rechtbank: veiligheidskader gelijkgesteld met Awb-besluit

De voorzieningenrechter Overijssel heeft recent geoordeeld dat de beslissing tot opname in een gemeentelijk veiligheidskader om redenen van rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. Dit vanwege de structurele gegevensverwerking en de impact op de betrokkenen. Daarmee wordt de weg geopend naar bezwaar en beroep onder de Awb en kan de rechtmatigheid van de gegevensverwerking en de feitelijke gevolgen van het kader vooraf rechterlijk worden getoetst.

De uitspraak dicht daarmee een lacune in de rechtsbescherming tussen vrijwillige hulp en formele kinderbeschermingsmaatregelen zoals de ondertoezichtstelling, uithuisplaatsing en gesloten jeugdhulp. Deze laatste maatregelen kunnen uitsluitend via de civiele rechter worden opgelegd. En deze genieten wel rechtsbescherming.

Door deze uitspraak kunnen ouders nu ook iets ondernemen tegen de gegevensdeling in het vrijwillig kader, voorafgaande de inzet van bijvoorbeeld een MDO.

Gevolgen voor gemeenten en professionals

Voor gemeenten en professionals betekent dit dus concreet dat zij drang- en veiligheidskaders niet langer als louter informele samenwerkingsinstrumenten kunnen beschouwen.

• Besluitkarakter expliciteren
  Beleidsmatig zal moeten worden vastgelegd dat opname in een veiligheidskader als (gelijkgesteld) Awb-besluit wordt aangemerkt, zodat bezwaar, beroep en voorlopige voorziening toegankelijk zijn. Heel concreet moet de gemeente dus een besluit nemen en dit in de beschikking motiveren.
• Bevoegdheden en rollen afbakenen
  In protocollen en convenanten moet helder worden beschreven wie waarvoor bevoegd is (gemeente, GI, onderwijs, leerplicht, Veilig Thuis) en moet worden voorkomen dat casusregisseurs optreden buiten de eigen wettelijke taak.
• Gegevensverwerking nauw normeren
  Per overleg zal moeten worden gedefinieerd welke gegevens worden gedeeld, met welke partijen, op welke rechtsgrond en voor welk doel. Daarbij moeten de eisen van doelbinding, noodzakelijkheid en proportionaliteit uit de AVG leidend zijn. Informele constructies scheppen géén extra verwerkingsgrondslag; goede bedoelingen en efficiëntie zijn geen juridische basis.
• Vrijwillig versus dwang bewaken
  Gemeenten moeten actief voorkomen dat drangtrajecten en veiligheidskaders uitgroeien tot quasi-dwang zonder de formele waarborgen van het jeugdbeschermingsrecht (rechterlijke toetsing, motivering, hoor en wederhoor, rechtsmiddelen).

Mijn standpunt: structurele oplossing ligt bij de wetgever

De gelijkstelling van veiligheidskaders met een Awb-besluit is vanuit rechtsbeschermingsperspectief  begrijpelijk en noodzakelijk om de kloof tussen informele druk en formele dwang te verkleinen. Tegelijkertijd schuurt deze oplossing met de klassieke systematiek van het civielrechtelijke jeugdbeschermingsrecht en dreigt een dubbel spoor te ontstaan. De civiele rechter voor de formele maatregelen en de bestuursrechter voor de informele informatie-infrastructuur. Dat kan integrale samenwerking afremmen en leidt tot onduidelijkheid over bevoegdheden en grondslagen voor gegevensverwerking.

Mijn advies is daarom tweeledig:

1. Korte termijn: zorgvuldig formaliseren
   Gemeenten doen er goed aan hun drangtrajecten en veiligheidskaders zo vorm te geven dat het besluitkarakter, de bevoegdheidsverdeling en de gegevensverwerking juridisch transparant en toetsbaar zijn. Dit vergt heldere protocollen, een strikte toepassing van de Jeugdwet, Wmo 2015 en AVG, en het expliciet informeren van gezinnen over hun rechten en rechtsmiddelen.
2. Lange termijn: wettelijke verankering in de Jeugdwet
   Structureel is het overtuigender dat de wetgever drang- en veiligheidskaders expliciet in de Jeugdwet regelt. Daarin moeten duidelijke grondslagen, bevoegdheidsverdeling, criteria en rechtsmiddelen komen te staan. Dat komt zowel de rechtsbescherming van gezinnen als de duidelijkheid over gegevensverwerking ten goede. Én dit voorkomt dat de noodzakelijke bescherming louter via een oprekking van het Awb-besluitbegrip door de rechtspraak wordt gerealiseerd.

Integrale samenwerking is alleen duurzaam houdbaar wanneer bevoegdheden, gegevensverwerking en rechtsbescherming niet achteraf worden gerepareerd, maar vooraf juridisch zijn geborgd.