Opvang Oekraïense ontheemden in Nederland

Auteur: mr. Jeroen van Fessem

De opvang van Oekraïense ontheemden in Nederland wordt geregeld door een complex geheel van nationale en internationale regelingen. De kern wordt gevormd door de Richtlijn Tijdelijke Bescherming op Europees niveau, en op nationaal niveau door de Tijdelijke Wet Opvang Ontheemden Oekraïne en de bijbehorende Regeling opvang ontheemden Oekraïne.
Over de uitvoerbaarheid van de (nationale) regelingen zijn zowel praktische als juridische kanttekeningen te maken.

Richtlijn Tijdelijke Bescherming (Europese Unie)

Richtlijn 2001/55/EG van de Raad, bekend als de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (Richtlijn), biedt een buitengewone vorm van bescherming aan ontheemden bij massale toestroom. Deze Richtlijn is op 4 maart 2022 geactiveerd door de Europese Unie naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne. Deze richtlijn verleent tijdelijk verblijfsrecht, sociale bijstand, toegang tot de arbeidsmarkt, onderwijs, medische zorg en huisvesting aan ontheemden. Het biedt ook bescherming tegen uitzetting.

De tijdelijke bescherming geldt aanvankelijk voor één jaar, met een mogelijke verlenging tot maximaal drie jaar (artikel 4 richtlijn). De Raad van de Europese Unie heeft de Richtlijn verlengd tot en met 4 maart 2026.

Derdelanders

De groep derdelanders uit Oekraïne verdient hier speciale aandacht. Derdelanders zijn mensen van buiten de EU die legaal in Oekraïne verbleven toen de oorlog uitbrak. De bescherming die zij onder de Richtlijn kregen was beperkt tot degenen die een langdurige verblijfsstatus hadden in Oekraïne, zoals mensen met een verblijfsvergunning of asielstatus. Per 4 maart 2024 zou de tijdelijke bescherming voor derdelanders zonder permanente verblijfsstatus in Oekraïne komen te vervallen. Dit betekent dat derdelanders die voor de oorlog tijdelijk in Oekraïne verbleven (bijv. studenten of mensen met kortlopende werkvergunningen) niet langer onder de Richtlijn zouden vallen in Nederland; zie voor meer informatie de Kennisbank Schulinck Participatiewet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft echter prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie in Luxemburg (Hof). De Afdeling  wil van het Hof weten of derdelanders met een tijdelijk verblijf in Oekraïne aan wie vrijwillig tijdelijke bescherming is geboden, net zolang bescherming moeten krijgen als Oekraïners, staatlozen en derdelanders met een permanent verblijf aan wie verplicht tijdelijke bescherming is geboden, of dat de bescherming eerder kan worden beëindigd als een EU-lidstaat dat wil. Op 22 oktober komt de advocaat-generaal van het Hof (AG) met zijn oordeel.

Argumenten voor en tegen

Vooruitlopend op het oordeel van de AG zijn er argumenten te bedenken voor het blijven toepassen van de Richtlijn op derdelanders:

1. Ruime definitie van bescherming: De richtlijn is bedoeld om bescherming te bieden aan iedereen die moet vluchten door een crisissituatie, ongeacht of ze de nationaliteit van het land in conflict hebben. Derdelanders met een tijdelijk verblijf in Oekraïne, die ook het land zijn ontvlucht, kunnen net als Oekraïners als kwetsbare groep worden gezien. Zij kunnen moeilijk terugkeren naar hun land van herkomst en hebben tijdelijke bescherming nodig.
2. Europese solidariteit: Het voortzetten van bescherming voor derdelanders bevordert het principe van Europese solidariteit en bescherming van kwetsbare groepen in tijden van nood. Het beperken van de bescherming zou het risico vergroten dat mensen in een onzekere of gevaarlijke situatie terechtkomen.

Argumenten tegen het blijven toepassen van de richtlijn op derdelanders:

1. Beperkte doelgroep van de Richtlijn: De Richtlijn is bedoeld voor personen uit conflictgebieden die rechtstreeks bedreigd worden door het conflict. Derdelanders die tijdelijk in Oekraïne verbleven, vallen mogelijk niet onder dezelfde directe bedreiging als Oekraïense staatsburgers. Dit argument zou pleiten voor een striktere lezing van de Richtlijn.
2. Tijdelijkheid van bescherming: Derdelanders die tijdelijk in Oekraïne verbleven, kunnen mogelijk naar hun land van herkomst terugkeren. In dit geval zou het argument zijn dat tijdelijke bescherming voor hen niet nodig is, omdat het eigen land geen conflictgebied is. Dit zou impliceren dat de tijdelijke bescherming eerder kan worden beëindigd.

De uitkomst zal afhangen van de interpretatie van de reikwijdte van de Beschermingsrichtlijn en hoe tijdelijke bescherming moet worden toegepast. Het Hof zal ongetwijfeld rekening houden met de specifieke omstandigheden van de derdelanders en de huidige situatie in Oekraïne.

Opmerkelijk dat de RooO nog steeds burgemeester noemt in plaats van college als bevoegd bestuursorgaan.

Tijdelijke Wet Opvang Ontheemden Oekraïne en de Regeling opvang ontheemden Oekraïne

Op 27 juni 2024 is de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne (TwooO) in werking getreden. Artikel 2 lid 1 van de TwooO luidt: “Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de materiële en immateriële opvang van ontheemden.” Artikel 3 lid 1 van de TwooO regelt de delegatiegrondslag: “Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders in de taak, bedoeld in artikel 2, eerste lid, voorziet, waaronder regels over de te bieden verstrekkingen aan ontheemden en regels over de voorwaarden waaronder ontheemden die verstrekkingen ontvangen.” De  ministeriële regeling waarnaar verwezen wordt is de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (RooO) Opmerkelijk is dat de RooO tot op de dag van vandaag nog steeds “burgemeester” noemt in plaats van “het college” als bevoegd bestuursorgaan. Onbegrijpelijk, omdat dit onderdeel veel aandacht heeft gehad bij de voorbereiding van de TwooO als de RooO. Ondanks deze omissie in de RooO, heb ik de uitvoeringspraktijk geadviseerd om het college te laten besluiten. Dit met als motivering dat de TwooO van hogere orde is dan de RooO. Een en ander is ook recent bevestigd door voorzieningenrechter Rechtbank Gelderland 10-09-2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:6184. Hopelijk wordt de RooO op dit onderdeel snel aangepast.

Eigen bijdrage

Op 1 juli is de RooO gewijzigd. Met deze wijziging gaan ontheemden uit Oekraïne die gebruik maken van de gemeentelijke opvang een eigen bijdrage betalen. Gemeenten krijgen een implementatietijd van 6 maanden. Die periode zullen gemeenten benutten om een werkend systeem op te bouwen voor het innen van de eigen bijdrage. Vanaf 1 januari 2025 zijn alle gemeenten verplicht bij alle ontheemden de eigen bijdrage te innen. Dat is geen gemakkelijke taak naast alle wijzigingen die zijn voorzien op het terrein van de Participatiewet. Zo moeten processen, formulieren en systemen worden aangepast. En niet te vergeten het opleiden van personeel. Ook de krapte op de arbeidsmarkt legt druk op gemeenten. Gelukkig voor gemeenten is het niet zo dat over de maanden vanaf 1 juli 2024 waarin geen eigen aan Oekraïense ontheemden is opgelegd, geen eigen bijdrage meer kan worden opgelegd. De minister heeft aangegeven dat met terugwerkende kracht een eigen bijdrage kan worden opgelegd. Maar gemeenten moeten hier wel terughoudend mee omgaan. Vanzelfsprekend zou ik willen zeggen.