Essay: Gedwongen bezuinigingen

In zijn masterscriptie over lokale bezuinigingen tijdens de decentralisaties van het sociaal domein onderzocht Kevin Peeters hoe gemeenten hebben gereageerd op een steeds minder toereikende rijksbijdrage. Kijkend naar de toenemende zorgvraag, ontvingen zij naar eigen zeggen jarenlang te weinig financiële middelen vanuit de rijksoverheid. De gemeenten in zijn onderzoek zagen daardoor geen andere alternatieven dan te bezuinigen.

Verzorgingsstaat

Rond de eeuwwisseling groeide onder politici, ambtenaren en wetenschappers de overtuiging dat de verzorgingsstaat te duur en niet toekomstbestendig was. Decentraliseren werd gepresenteerd als dé oplossing: gemeenten stonden dichter bij de inwoners en konden daardoor efficiënter werken en maatwerk leveren. Maar onder deze mooie beloften schuilde een bezuinigingsagenda. De verantwoordelijkheden én bijbehorende kosten voor de alsmaar vergrijzende verzorgingsstaat werden overgeheveld naar gemeenten, zonder dat hier toereikende middelen tegenover stonden.

Grootschalig verzet

De verzorgingsstaat moest worden ingekrompen en gemeenten kregen een belangrijke rol in het realiseren van deze nationale ambitie. De politicoloog Paul Pierson beschrijft in zijn invloedrijke boek Dismantling the Welfare State? hoe bezuinigingen in de verzorgingsstaat plaatsvinden, vaak zonder dat we het door hebben. Om grootschalig verzet in de samenleving te voorkomen, worden volgens Pierson verantwoordelijkheden bewust verschoven en financiële middelen langzaam ingeperkt om bezuinigingen te realiseren. Een voorbeeld hiervan is decentralisatie, een strategie om verantwoordelijkheden te verschuiven en financiële middelen langzaam in te perken. Het verzet richt zich daardoor op lokale overheden.

Thatcher en Reagan

In de literatuur vinden we twee randvoorwaarden waardoor er gedwongen bezuinigingen kunnen volgen op een decentralisatie. De eerste randvoorwaarde is dat een decentralisatie bewust wordt ingezet als een strategie om vergaande bezuinigingen af te dwingen bij lokale overheden. Pierson verwijst in zijn werk vaak naar de Britse premier Margaret Thatcher en de Amerikaanse president Ronald Reagan. In hun beleid werden decentralisaties gebruikt om de overheid te verkleinen en uitgaven te beperken. De overdracht van verantwoordelijkheden gingen hier gepaard met het verminderen van middelen, waardoor lokale overheden gedwongen werden om te bezuinigen.

Tegenmacht

De tweede randvoorwaarde betreft het bewust beperken van de mogelijke weerstand tegen deze gedwongen bezuinigingen. Wanneer lokale overheden weinig alternatieven hebben, bijvoorbeeld vanwege hun financiële afhankelijkheid van een rijksoverheid, ontbreekt de ruimte om tegenwicht te bieden. Decentralisatie heeft in veel landen als gevolg dat het tegenmacht bij lokale overheden faciliteert, waardoor zij anders begroten en besluiten dan de nationale overheid hen voorschrijft. Als we kijken naar de Nederlandse decentralisaties, is daar verassend genoeg weinig sprake van.

Neoliberaal

Hoewel historisch gezien het gebruik van decentralisaties verbonden is aan voorvechters van het neoliberale denken, zijn in Nederland de drie grootste decentralisaties van de verzorgingsstaat tot stand gekomen door bewindslieden met uiteenlopende overtuigingen. Zo kwam de voorloper van de Wmo in 2007 tot stand dankzij het kabinet-Balkenende II (CDA, VVD en D66). En latere decentralisaties binnen de Wmo in 2015, evenals de invoering van de Jeugdwet en de Participatiewet, vonden plaats tijdens kabinet-Rutte II (PvdA en VVD).

Compensatie

In tegenstelling tot landen waar het decentraliseren gemeengoed is, zoals de Verenigde Staten, Engeland en Zwitserland, zijn lokale overheden in Nederland een medeoverheid. Interessant genoeg zijn er bij ons, zoals gebruikelijk bij een decentralisatie, geen afspraken gemaakt over compensatie bij uit de hand gelopen kosten. Als alternatief heeft de rijksoverheid hiervoor een wettelijke grond om gemeenten te dwingen hun uitgaven te beheersen, namelijk door ze onder curatele te plaatsen.

Radicaal anders

Toch hoort beleidsvrijheid voor lokale overheden normaal gesproken wel bij het decentraliseren van bevoegdheden. In Nederland mogen gemeenten geen inkomenspolitiek voeren. Het nationale beleid domineert de lokale uitvoering van de decentralisaties, en het lijkt onmogelijk om radicaal anders te begroten door de afhankelijkheid van nationale middelen. Het is daarom belangrijk om op te merken dat een decentralisatie pas echt goed te begrijpen valt, als de politieke intenties en de lokale alternatieven, naast bezuinigingen, goed zijn afgewogen.

OZB

Tijdens de recente discussies over de tekorten in het sociaal domein, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) weinig gesproken over het gedwongen karakter van bezuinigingen bij gemeenten. Er zijn ook stemmen die deze dwang niet erkennen. Veelgehoorde argumenten zijn dan dat gemeenten hun algemene (bestemmings)reserves kunnen inzetten en lokale belastingen kunnen verhogen om bezuinigingen te verzachten. Dat deze lokale beleidsvrijheid wordt beperkt doordat bestemmings(reserves) niet bedoeld zijn voor het opvangen van een ontoereikende rijksbijdrage, of dat kabinet-Schoof lokale OZB-verhogingen wilde maximeren, wordt helaas snel vergeten.

Dwingende kader

Terugkijkend op tien jaar decentraal sociaal domein, kunnen we voorzichtig stellen dat gemeenten tegen hun zin in gedwongen worden om te bezuinigen op de verzorgingsstaat. Maar hoe reageren gemeenten in de praktijk op het dwingende kader vanuit de rijksoverheid? Om dit te beantwoorden, heb ik gekeken naar de lokale uitgaven (tussen 2018 en 2023) en het beleid (tussen 2015 en 2025) van een groot aantal gemeenten bij de uitvoering van de Wmo 2015.

Klein en groot

Uit het onderzoek blijkt dat zowel gemeenten met stijgende als dalende uitgaven hebben bezuinigd. Het onderzoek laat zien dat grote gemeenten (Rotterdam, Assen en Enschede) en kleinere gemeenten (Hellendoorn, Overbetuwe en Veendam) rapporteren over korten op de Wmo. Het resultaat van deze bezuinigingen verschilt per gemeente. In de cijfers is te zien dat de G40 gemeenten te maken hadden met stijgende uitgaven of juist in staat zijn gebleken om een redelijke afname in hun uitgaven te bewerkstelligen. In totaal hebben slechts 27 gemeenten hun uitgaven tussen 2018 en 2023 laten teruglopen.

Toch betekent dit niet dat bezuinigingen geen effect hebben.

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nummer 17

Kevin Peeters is voormalig sociaal werker en is raadsopvolger in de gemeenteraad van Deventer. Sinds september is hij promovendus mantelzorgondersteuning aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.