Het ‘no conflict of interest’ principe: Nederland vs. Vlaanderen

Auteurs: mr. Bo Geurts & Jona Martens.

Op 8 mei 2025 velde het Hof van Justitie zijn uitspraak in de Wasserijsite-zaak naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Belgische Raad van State. Uit antwoord van het Hof blijkt dat de no conflict of interest-regel uit de Project-m.e.r.-Richtlijn [1]  niet enkel geldt in situaties waarin een milieueffectrapport nodig is.

In deze opinie onderzoeken we nader wat er nu precies aan de hand is. Wat ging vooraf aan deze prejudiciële vraag? Heeft deze uitspraak ook mogelijk gevolgen voor Nederland?

No conflict of interest

De Project-m.e.r.-Richtlijn regelt de milieueffectbeoordeling van projecten in de Europese Unie. Speerpunt van deze richtlijn is de verplichting dat vergunningverleners projecten aan een voorafgaandelijke milieueffectbeoordeling onderwerpen.

De richtlijn wijst daarvoor 2 categorieën van projecten aan:

• Project-MER-plichtige projecten uit bijlage 1 ( 4 lid 1)
• Projecten in bijlage II die lidstaten MER-plichtig kunnen maken door (artikel 4 lid 2)

- een onderzoek per geval
- aan de hand van de door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria

Kennelijk geïnspireerd door het Seaport-arrest (HvJ 20 oktober 2011, nr. C-474/10) voegde de Europese regelgever daar in 2014 een bijkomende regel aan toe: de zogeheten no conflict of interest-bepaling (Richtlijn 2014/52/EU; toegevoegd artikel 9 bis Project-m.e.r.-richtlijn). Luidens deze bepaling moeten lidstaten ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun taken uit de Project-m.e.r.-Richtlijn op objectieve wijze vervullen. Ze mogen zich niet bevinden in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft.

Als de bevoegde instantie ook de opdrachtgever is, moet binnen de organisatie van de administratieve bevoegdheden een passende scheiding bestaan tussen conflicterende functies bij het uitvoeren van de taken uit de Project-m.e.r.-Richtlijn.

Omzetting in Vlaanderen

Zonder de procedures uitputtend te bespreken, verduidelijken we enkele concepten om de omzetting in Vlaanderen te duiden.

Bevoegdheden om te oordelen over een omgevingsvergunningsaanvraag zijn verdeeld over (artikel 15 §1 Omgevingsvergunningsdecreet; hierna OVD):

• Vlaamse Regering
• Deputatie (provincie)
• College van burgemeester en schepenen, kort CBS (gemeente)

Daarbij bestaat een restbevoegdheid voor het CBS voor alle projecten waarvoor Vlaanderen of de provincies niet bevoegd zijn, ook de eigen publieke projecten. Wilde vroeger de gemeente bijvoorbeeld een gemeentelijk zwembad realiseren, dan mocht de gemeente dit in principe aan zichzelf vergunnen.

We zeggen “in principe” want sinds de omzetting van de no conflict of interest-regel bestaat er een uitzondering op deze bevoegdheidsverdeling (Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 965/1, 21-24).

Zo is voor een aanvraag waarvoor normaliter het CBS bevoegd is, toch de deputatie bevoegd als (artikel 15/1 OVD):

1. er een project-MER moet worden opgesteld
2. het CBS de initiatiefnemer en aanvrager is van het project.

Waar het CBS dus normaal gesproken vergunningen voor zijn eigen gemeentelijk project kan verlenen, kan het dat niet wanneer er een project-MER nodig is.

De lezer merkt daarbij op dat enkel project-MER-plichtige projecten genoemd worden. Het Vlaamse milieueffectrapportagerecht maakt namelijk een onderscheid tussen:

• project-MER-plichtige projecten (bijlage 1 Project-m.e.r.-besluit)
• projecten die MER-plichtig zijn, maar waarvoor een ontheffing kan worden verkregen (bijlage 2 Project-m.e.r.-besluit)
• projecten waarvoor een project-m.e.r.-screeningsnota moet worden opgemaakt (bijlage 3 Project-m.e.r.-besluit)

Die derde categorie is eerder een restcategorie, zonder drempelwaarden. De screening dient om de bevoegde overheid in te lichten of er aanzienlijke milieueffecten kunnen zijn. Zo kan die oordelen of er een project-MER nodig is.

Maar de omgezette regel in Vlaanderen viseert deze screeningsplichtige projecten dus niet. Extra regels voor het vrijwaren van belangenconflicten gelden enkel als een project-MER vereist is, niet als men onderzoekt of dergelijk rapport wel nodig is.

Wasserijsite – de voorgaanden

De Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) is het echter niet eens met deze beperkte omzetting. In het spraakmakende Wasserijsite-arrest oordeelde de RvVb dat de no conflict of interest-regel niet enkel van toepassing is op gemeentelijke projecten waarvoor een project-MER moet worden opgemaakt, maar ook op projecten waarbij enkel een project-m.e.r.-screening vereist is (RvVb 6 oktober 2022, nr. A-2223-0108).

Het Vlaamse Gewest liet het hier niet bij en tekende bij de Belgische Raad van State cassatieberoep aan tegen de uitspraak van de RvVb.

In een tussenarrest liet de Raad van State verstaan dat de Vlaamse regels enkel van toepassing zijn op project-MER-plichtige projecten (RvS 26 maart 2024, nr. 259.259).

Maar mocht de richtlijn niet correct zijn omgezet door Vlaanderen dan kan de rechtstreekse werking van artikel 9bis wel als grondslag dienen voor het arrest van de RvVb.

Daarom wilde de Raad van State vernemen van het Hof van Justitie of de no conflict of interest-regel ook geldt voor situaties waarin er slechts een screeningsplicht geldt.

Wasserijsite-arrest Hof van Justitie

Het Hof van Justitie antwoordt op de bovenstaande vraag bevestigend (HvJ 8 mei 2025, nr. C-236/24).

Tekstueel wijst het Hof erop dat de no conflict of interest-regel geldt voor alle taken die uit de Project-m.e.r.-richtlijn voortvloeien. Dat kan ook gaan om projecten die op basis van de richtlijn door lidstaten onderworpen worden aan een milieueffectbeoordeling door middel van een onderzoek per geval, of aan de hand van drempelwaarden of criteria (artikel 4 lid 2 Project-m.e.r.-richtlijn). Het uitmaken of er sprake is van een dergelijk project behoort dus ook tot de taken die uit de richtlijn voortvloeien.

Ook de context en de doelstellingen van de richtlijn doen volgens het Hof zo besluiten. Zo wijst het Hof er onder meer op dat de overwegingen bij de richtlijn de toepassing op screeningsprocedures niet uitsluit. Bovendien wijst het Hof er op dat de regel niet nuttig zou werken als de objectiviteit van de bevoegde instanties en afwezigheid van belangenconflicten niet worden gewaarborgd in alle stadia van de uitvoering van de taken van de Project-m.e.r.-richtlijn.

Kortom, volgens het Hof geldt de no conflict of interestregel ook voor screeningsplichtige projecten, met name projecten waarbij de bevoegde overheid nagaat of er een project-MER vereist is.

In elk van deze dossiers moet een passende scheiding worden ingericht dat een administratieve eenheid binnen de instantie bevoegd is voor de beoordeling. Deze moet over een werkelijke autonomie beschikken. Dat houdt in dat ze beschikt over eigen administratieve middelen en personeel. Zo is ze in staat om haar taak op objectieve wijze vervullen.

Omzetting in Nederland

Net zoals in Vlaanderen ligt de bevoegdheid in Nederland om omgevingsvergunningen te verlenen op gemeentelijk, provinciaal of regeringsniveau. Echter, niet wordt zoals in Vlaanderen het bevoegd gezag verschoven van het gemeentelijk naar het provinciaal niveau vanwege het ‘no conflict of interest’-principe. Welke scheiding is dan wel in Nederland in het kader van de implementatie van artikel 9bis te vinden?

Richtlijn 2014/52/EU (wijziging m.e.r.-richtlijn met artikel 9bis) is in Nederland geïmplementeerd met de Wet implementatie herziening m.e.r.-richtlijn. Specifiek werd artikel 9bis geïmplementeerd in artikel 7.28a Wet milieubeheer. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is deze wet vervallen en is de ‘no conflict of interest’ bepaling geïmplementeerd in artikel 11.12 Omgevingsbesluit (Ob).

Uit artikel 11.12 Ob blijkt dat het verplicht is om bij de ambtelijke voorbereiding een goede scheiding aan te brengen tussen de rol van initiatiefnemer (aanvrager) en bevoegd gezag. Deze scheiding gebeurt meestal door deze rollen onder te brengen bij verschillende afdelingen. De initiatiefnemer is bijvoorbeeld de afdeling ‘Beleid en planvorming’ en het bevoegd gezag  de afdeling ‘Vergunningverlening en handhaving’.

Op ambtelijke organisatorisch niveau is dus een scheiding verplicht, op bestuurlijk niveau niet. Dit betekent bijvoorbeeld dat de rol van initiatiefnemer en bevoegd gezag allebei bij één wethouder kan liggen.

Naast de ambtelijke voorbereiding van het besluit spreekt artikel 11.12 Ob ook over de projecten waarbij de scheiding aanwezig moet zijn. Hiervoor van belang te benoemen is dat er ook in Nederland een scheiding is tussen het soort m.e.r.-projecten:

a.   project-m.e.r.-plichtige projecten (Bijlage V Ob)

• Omgevingsvergunning (kolom 4 bij Bijlage V Ob en artikel 11.8 Ob)
• Projectbesluit (artikel 5.44 – 5.55 Omgevingswet)
• In sommige gevallen het omgevingsplan

b.  m.e.r.-beoordelingsplicht (artikel 16.43 lid 1 onder b Omgevingswet) waarvoor moet worden beoordeeld of die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

De m.e.r.-beoordelingsplicht in Nederland kan worden vergeleken met de project-m.e.r.-screeningsnota in Vlaanderen. Deze m.e.r.-beoordelingsplicht is, net zoals in Vlaanderen, niet in de implementatie van het ‘no conflict of interest’ principe in artikel 11.12 Ob terug te vinden. Ook daar beperkt de implementatie zich tot de project-m.e.r.-plichtige projecten. Alleen dan hoeft dus een passende scheiding aanwezig te zijn.

Hoewel de minister wel aan de bevoegde gezagen adviseert (Kamerstukken II 2016/17, 34 287, nr. 25) om ook in andere situaties (zoals een m.e.r.-beoordelingsplicht) een afweging te maken of een functiescheiding gewenst is, is het dus nog geen verplichting op grond van artikel 11.12 Ob.

Gezien het bevestigende antwoord van het Hof van Justitie op de vraag of de Vlaamse project-m.e.r.-screeningsnota ook onder de werking van het ‘no conflict of interest’ principe valt, kan geconcludeerd worden dat Nederland in strijd handelt met de MER-richtlijn. Projecten waarbij de bevoegde overheid nagaat of er een project-m.e.r. vereist is, vallen hier namelijk onder en de m.e.r.-beoordelingsplicht in Nederland is daar eentje van.

Conclusie

Duidelijk is dat in Vlaanderen en in Nederland het ‘no conflict of interest’ principe niet conform de Project-m.e.r.-richtlijn is geïmplementeerd. Hoewel het cassatiearrest van de Raad van State nog in Vlaanderen moet worden afgewacht, is er hoe dan ook werk aan de winkel. Dat geldt ook voor Nederland. Artikel 11.12 Ob moet daar zo worden gewijzigd dat ook MER-beoordelingsplichtige projecten onder de werking van het ‘no conflict of interest’ principe vallen.

Het antwoord van het Hof van Justitie is in onze ogen dan ook een goede ontwikkeling in het belang van het waarborgen van onafhankelijkheid van het bevoegd gezag. Onder druk van deze uitspraak zal in een gevoelig aantal dossiers een passende scheiding moeten worden aangebracht. Zowel in Vlaanderen als in Nederland vormen de screeningsplichtige projecten immers een ruime restcategorie.

Al kan daarbij de vraag gesteld worden of het überhaupt een goed idee is om de (gemeentelijke) overheid tegelijk aanvrager en vergunningverlener te maken. Minstens wat perceptie betreft, geeft een dubbele pet immers geen al te best signaal aan burger en maatschappij.

[1] Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PB L 28 januari 2012 (in Nederland beter gekend als MER-richtlijn).