Omgevingswet: zorgen om massaal gebruik BOPA’s

De steeds massaler door gemeenten ingezette buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) bedreigt de samenhangende benadering van de leefomgeving die de Omgevingswet beoogt, aldus de Evaluatiecommissie Omgevingswet in haar eerste rapportage. Het gebrekkige DSO en het personeelstekort zijn minder verrassende gemeentelijke spelbrekers.

Uitgekeken

‘In werking, maar onderbenut’ luidt de titel van het eerste ‘reflectierapport’ van de achtkoppige Evaluatiecommissie Omgevingswet onder voorzitterschap van Hetty Klavers. Vandaag werd het door minister Keijzer samen met een aantal andere stukken naar de Tweede Kamer gestuurd. Een rapport waar naar werd uitgekeken, omdat het de eerste serieuze rapportage betreft over de vraag of de per 1 januari 2024 na zes keer uitstel ingevoerde Omgevingswet (vaak geframed als ‘de grootste wetgevingsoperatie sinds Thorbecke’) een beetje begint te doen wat ‘ie zou moeten doen.

Mondjesmaat

Om maar meteen met de deur in huis te vallen: nog niet echt. Het beeld is diffuus, stelt de evaluatiecommissie. Vooral omdat de invoering van de Omgevingswet over vrijwel de gehele linie beleidsarm is verlopen. Ook de benodigde cultuurverandering binnen gemeentehuizen (van sectoraal naar integraal) komt slechts mondjesmaat van de grond. Daardoor wordt van de nieuwe mogelijkheden die de wet biedt door de decentrale overheden nog nauwelijks gebruik gemaakt. Een veilige overgang stond bij hen voorop.

Tweeduizend

Gemeenten hebben ook nog bijna zeven jaar de tijd om het definitieve omgevingsplan voor hun hele grondgebied vast te stellen. Om initiatiefnemers van dienst te zijn die met plannen komen die afwijken van het tijdelijke omgevingsplan, kiezen veel gemeenten de route van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Volgens de laatste cijfers van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening waren dat er in het eerste kwartaal van 2025 zelfs al bijna tweeduizend.

Minder tijdrovend

Een BOPA is voor gemeenten veel minder tijdrovend dan aanpassen van het tijdelijke omgevingsplan. Maar, stelt de evaluatiecommissie: ‘De beperkte toetsing bij kleinere BOPA’s lijkt nog erg op de toetsing op een goede ruimtelijke ordening, waarbij de verbrede aandacht voor de leefomgeving nog niet aan de orde komt. Het is de vraag hoe dat zal gaan in de toekomst als er complexere BOPA’s komen.’  

Onoverzichtelijkheid

Het veelvuldig inzetten van BOPA’s herbergt nog twee andere gevaren. Gemeenten staan daarmee veel afzonderlijke, kleinere projecten toe die afwijken op het omgevingsplan, mogelijk zelfs permanent van aard. ‘Omdat verleende BOPA’s die voortdurende effecten hebben op de leefomgeving pas later in het omgevingsplan verwerkt hoeven te worden, kan dit leiden tot onoverzichtelijkheid.’

Forse klus

Bovendien moeten die BOPA’s uiteindelijk in 2032 allemaal landen in het definitieve omgevingsplan. En ‘forse klus voor gemeenten’, aldus de commissie. Want: ‘Dit betekent dat alle voortdurende BOPA’s die tussen 1 januari 2024 en 1 januari 2027 zijn vergund, in één keer per 1 januari 2032 moeten zijn verwerkt. De vraag is hoe de beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving wordt geborgd bij het verwerken van BOPA’s in het omgevingsplan?’

Flexibiliteit

Een ander punt van zorg van de commissie betreft het vervallen van het vereiste van onlosmakelijke samenhang. Daardoor kan een aanvrager zelf kiezen of een vergunning voor meer activiteiten tegelijk wordt aangevraagd of juist afzonderlijk en gespreid in de tijd. Onder de Omgevingswet is deze flexibiliteit bij vergunningaanvragen verder vergroot. ‘Wat betekent het voor de beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving’, stelt de commissie, ‘als bepaalde belangen pas later bij de besluitvorming over een project worden betrokken? Het wordt nóg lastiger als de losse aanvragen ook door verschillende bevoegde gezagen worden behandeld.’ De vrees bestaat dat de initiatiefnemer zo (een deel van) het natuuronderzoek kan omzeilen.

DSO

De evaluatiecommissie onderzocht ook welke kant het opgaat met de vier belangrijkste verbeterdoelen van de Omgevingswet. Voor zover daar al iets over valt te zeggen, ‘inzichtelijker en gebruiksvriendelijker’ is het omgevingsrecht sinds de invoering van de wet nog niet. Daarbij ligt vooral het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) dwars: ‘De terminologie, het ‘activiteit’-denken en de vragenbomen lijken allemaal ingestoken vanuit het perspectief van het bevoegd gezag, van behandelend ambtenaren. Voor gebruikers is het vaak onduidelijk wat precies wordt verwacht van een initiatiefnemer en wat moet worden aangeleverd.’

Verdeeld

Over een samenhangender benadering van de leefomgeving – tweede doel van de Omgevingswet  – zijn vooral de waterschappen al te spreken nu regels over kwaliteit en kwantiteit zijn geïntegreerd. Bij gemeenten zijn de meningen verdeeld. Zal het omgevingsplan bijdragen aan inhoudelijke integratie? ‘Sommigen twijfelen hieraan, zeker op de kortere termijn, omdat de complexiteit van het omzetten van de bruidsschatregels en de bepalingen uit de oude bestemmingsplannen en het voldoen aan rijks- en provinciale instructieregels als een forse opgave wordt gezien.’
 

Vooroverleg

Het derde doel (versnellen en verbeteren van besluitvorming) moet onder meer worden bereikt door de gemeentelijke behandeltermijn bij een reguliere procedure te verkorten tot acht weken. Dat werkt volgens de commissie nog niet. ‘Enerzijds wordt opgemerkt dat de doorlooptijden niet wezenlijk verschillen voor soortgelijke activiteiten onder het oude stelsel. Anderzijds wordt aangegeven dat het informele vooroverleg maakt dat de reguliere procedure formeel gezien wat korter is, maar dat het vooroverleg ook tijd kost.’

Maatwerk

Als vierde en laatste doel geldt de mogelijkheid van meer lokaal maatwerk. Provincies zijn volgens de commissie relatief het verst gevorderd met de vormgeving van hun verordening. ‘Van nieuwe regels waarmee maatwerk mogelijk is onder het regime van de Omgevingswet is echter nog beperkt sprake.’ Gemeenten blijven achter. ‘Veel van de onderzochte gemeenten werken nog niet met omgevingswaarden, maatwerkvoorschriften en specifieke zorgplichten.’

Serieuze zorgen

De achterstand van gemeenten wordt gevoed door gebrek aan slagkracht, lees: kundig personeel. Er bestaan serieuze zorgen of de omgevingsplannen wel in 2032 voltooid zullen zijn. ‘Het is nagenoeg niet te overzien wat er in deze plannen bij elkaar moet komen – en zeker niet binnen de tijd. (…) Verder is bij de afdeling Ruimtelijke Ordening van gemeenten de regelgevingsdruk nu al hoog. De vele BOPA’s die op termijn in het omgevingsplan verwerkt moeten worden, maken de werkdruk in de toekomst naar verwachting alleen maar groter.’ Door de krapte op de arbeidsmarkt is het heel lastig om gekwalificeerd personeel te vinden.   

Potentie

Al met al is het ‘gezien de omvang van de stelselwijziging en de wordingsgeschiedenis van de wet’ voor de commissie ‘begrijpelijk’ dat overheden het eerste jaar van de Omgevingswet hebben ingezet op een beleidsarme overzetting. Tegelijk is het ‘evident’ dat de potentie van de Omgevingswet groter is dan dat. ‘Het is nu tijd voor een volgende stap, waarbij de rijkdom van het instrumentarium volgens de commissie tot wasdom kan en moet komen bij de complexe vraagstukken in de fysieke leefomgeving.’