Lossere lozingen

Onder de Omgevingswet krijgen provincies en gemeenten meer vrijheid bij het opleggen van regels voor lozing van afvalwater. Bovendien verandert het principe ‘lozen is verboden, tenzij’ in ‘lozen mag, mits’. Hierdoor verslechtert de waterkwaliteit, vrezen waterschappen en drinkwaterbedrijven.

Watersector vreest soepelere regels lozing afvalwater onder Omgevingswet

‘Eenvoudig beter’ luidt het met motto van de Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking treedt. Doel van de nieuwe wet – een bundeling van 26 wetten – is besluitvorming over de openbare ruimte eenvoudiger te maken en meer ruimte te bieden voor maatwerk. Dat raakt regelgeving rondom het lozen van afvalwater. Decentrale bevoegde gezagen, zoals waterschappen, provincies en gemeenten, mogen straks meer aan de knoppen draaien. Dat betekent dat ze voor een groot deel van de lozingen zelf mogen bepalen of een vergunning nodig is en onder welke voorwaarden een bedrijf afvalwater mag lozen.

Deze flexibiliteit biedt kansen om kritischer te kijken naar lozingen, maar brengt ook risico’s met zich mee, zegt Sandra Reynaers, beleidsadviseur waterkwaliteit bij de Unie van Waterschappen. ‘Voor waterschappen is de primaire taak om de waterkwaliteit te beschermen. Dat doen ze met onder meer strenge eisen in lozingsvergunningen en strikt toezicht hierop. Maar andere bevoegde gezagen, zoals provincies en gemeenten, hebben ook andere belangen en aandachtspunten in hun takenpakket. En daar wringt de schoen. De ervaring leert dat bij omgevingsbeleid water niet altijd de hoogste prioriteit heeft.

Veel eerder wordt gekeken naar economische belangen, hinder van geur en geluid of uitstoot van stoffen naar de lucht.’ Wanneer decentrale overheden meer vrijheid krijgen bij het stellen van lozingsregels, wordt de kans groter dat het waterbelang nog verder ondersneeuwt, vreest Reynaers. ‘We zijn met name bezorgd over de indirecte lozingen, de lozingen op de riolering. Het gros van de industriële lozingen betreft een indirecte lozing.

En dat zijn de lozingen waar gemeenten en provincies (sinds de invoering van de Waterwet in 2009; zie kader) over gaan. Het verlenen van vergunningen en toezicht en handhaving hierop laten ze over aan omgevingsdiensten.’ Die zijn echter, volgens Reynaers, afhankelijk van bestuurders, die prioriteiten en het budget vaststellen. ‘Als water niet hoog op de politieke agenda staat, bestaat de kans dat omgevingsdiensten minder aandacht besteden aan toezicht op lozingen van afvalwater.’

Ook de drinkwatersector is er allerminst gerust op dat de komst van de Omgevingswet de waterkwaliteit ten goede komt. Drinkwaterbedrijven treffen in hun bronnen steeds vaker stoffen aan die afkomstig zijn van lozingen, zegt Hans de Groene, directeur van Vewin, de vereniging van waterbedrijven in Nederland. ‘Met name bedrijven die oppervlaktewater innemen hebben hier last van. Steeds vaker moeten zij hun inname tijdelijk stilleggen omdat ze te hoge concentraties van een stof of een onbekende stof meten. Pas wanneer de verontreiniging is gepasseerd of de stof is achterhaald, kunnen ze weer water innemen.’ Daarnaast moeten drinkwaterbedrijven tientallen miljoenen investeren in complexe zuiveringstechnologie, omdat gangbare technieken onvoldoende in staat zijn risicovolle stoffen als PFAS te verwijderen.

De drinkwatersector is vooral bezorgd over de omkering van het lozingsprincipe. Waar nu nog geldt ‘verboden te lozen, tenzij’, geldt onder de Omgevingswet het principe ‘lozen is toegestaan, mits’. De Groene: ‘Dit betekent dat de vergunningplicht alleen nog geldt voor lozingen met een zware milieubelasting. De overige lozingen vallen onder algemene regels of hebben een meldingsplicht. Hiermee lopen we het risico controle te verliezen op lozingen van stoffen, met allerlei risico’s voor het milieu en drinkwaterbronnen. De laatste jaren piept en kraakt het stelsel rond vergunningverlening. Vergunningen zijn gedateerd en onvolledig; toezicht en handhaving schieten tekort. Hierdoor neemt het aantal incidenten met lozingen toe. Het losdraaien van schroefjes van dit stelsel in de Omgevingswet maakt dit er niet beter op.’

Juridisch getouwtrek

Andy Krijgsman, beleidsadviseur bestuurlijk juridische zaken bij de Unie van Waterschappen, deelt de zorgen van De Groene. ‘Door omkering van het lozingsprincipe kunnen bevoegde gezagen vaker een beroep doen op de zorgplicht van bedrijven. Deze zorgplicht kent een aantal criteria, zoals dat een lozer geen significante verontreiniging mag veroorzaken, de best beschikbare zuiveringstechnieken moet toepassen en passende preventieve maatregelen moet nemen. Nu zijn best beschikbare technieken nog wel concreet te maken, maar wat is precies een “significante verontreiniging” of een “passende maatregel”? Dat is multi-interpretabel en te vrijblijvend. Gevolg hiervan: je kijgt juridisch getouwtrek over of een bedrijf wel of niet voldoet aan de zorgplicht.’ Ook voor lozers zelf is deze vrijblijvendheid onwenselijk, vervolgt Krijgsman.

‘Een vergunning legt weliswaar beperkingen op, maar geeft bedrijven ook duidelijkheid over wat van hen wordt geëist. Zodra je zegt dat er een zorgplicht geldt, denkt een ondernemer: maar wat is dat dan precies? Hoe moet ik mijn bedrijfsvoering hierop inrichten?’ Bovendien belemmert de vrijblijvendheid een level playing field, stelt Krijgsman. ‘Het is lastig als in gemeente A iets mag, maar in gemeente B niet. Of als een waterschap iets verbiedt, maar een gemeente het toestaat. Dat krijg je als het stelsel te fragmentarisch is, zoals nu ook al het geval is. De Omgevingswet zorgt door de decentralisering voor nog meer fragmentatie. Terwijl met de uitdagingen rondom waterkwaliteit juist behoefte is aan centrale sturing.’

Wat ook verandert onder de Omgevingswet is het recht van waterschappen bevoegde gezagen te adviseren over indirecte lozingen. Gemeenten en provincies zijn vergunningverleners voor milieubelastende activiteiten op het riool. Omdat geloosde stoffen uiteindelijk bij rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) van waterschappen belanden, hebben die bij het afgeven van vergunningen voor indirecte lozingen een adviserende rol. Krijgsman: ‘Wanneer een lozing de werking van een rwzi in gevaar kan brengen, bijvoorbeeld doordat stoffen de waterzuiverende bacteriën doden, is ons adviesrecht zelfs bindend. Alleen onder heel bijzondere omstandigheden mag bevoegd gezag hiervan afwijken.’

Onder de Omgevingswet vervalt dit bindende adviesrecht. Daarmee kunnen provincies en gemeenten het advies van het waterschap negeren en andere belangen voorop te stellen, voorspelt Krijgsman. ‘We hebben in het verleden al gezien wat er gebeurt als geen rekening wordt gehouden met een rwzi. Een gemeente was heel blij met de komst van een voedselverwerkend bedrijf, want dat zorgde voor werkgelegenheid. Maar de gemeente vergat het lokale waterschap te consulteren bij het verstrekken van een lozingsvergunning. Hierdoor belandden er allerlei ongewenste stoffen in het riool en uiteindelijk de rwzi.

Deze kon niet meer functioneren, waardoor ongezuiverd water in het oppervlaktewater terechtkwam, met enorme vissterfte als gevolg. Des te vreemder is het dat ons bindende adviesrecht nu verdwijnt.’ Problemen en zorgen zijn er ook over de capaciteit voor toezicht en handhaving op lozingen. Niet alleen omgevingsdiensten, maar ook waterschappen worstelen hiermee, erkent Krijgsman. ‘Het liefst hebben we zicht op alle activiteiten’, zegt hij. In de praktijk richten waterschappen zich op bedrijven met de meest risicovolle lozingen.

De Commissie-Van Aartsen deed eind 2021 aanbevelingen voor verbetering van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving, en adviseerde omgevingsdiensten te versterken bij het uitvoeren van hun taken. Hiervoor komt het rijk komende jaren met miljoenen euro’s extra.

Werkwijzen Uniformeren

Ruben Vlaander, directeur van OmgevingsdienstNL, de vereniging van de 29 regionale omgevingsdiensten, is blij met extra geld, maar benadrukt dat dit alleen niet voldoende is. ‘We zullen nooit toezicht kunnen houden op alle lozingen. Daarom moeten we inzetten op samenwerking. Als je de handen ineenslaat, kom je verder dan wanneer ieder voor zich te werk gaat.’ Volgens Vlaander biedt juist de Omgevingswet ruimte om samen te werken.

Hij wijst op initiatieven tot samenwerking, zoals tussen waterschappen en omgevingsdiensten. ‘Hierdoor kun je menskracht efficiënter inzetten, gezamenlijk projecten opzetten en werkwijzen uniformeren.’ Samenwerking biedt ook kansen voor kennisdeling. Volgens Reynaers van de Unie van Waterschappen ontbreekt het met name partijen buiten de watersector weleens aan kennis op het gebied van risicovolle stoffen, zoals Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS).

Ronald Visser, algemeen directeur bij Omgevingsdienst Zuid-Holland- Zuid en secretaris bij OmgevingsdienstNL, erkent de kennisachterstand. ‘Maar we zijn bezig met een inhaalslag. OmgevingsdienstNL werkt onder meer aan een interne opleidingsacademie om kennis te verspreiden onder haar leden. Daarnaast proberen we krachten te bundelen met bijvoorbeeld het RIVM op het gebied van ZZS.’ Visser wil graag om de tafel met de drinkwatersector.

‘Drinkwaterbedrijven hebben een belangrijke adviesrol. Ze kunnen bijvoorbeeld bij het afgeven of herzien van een vergunning aangeven welke stoffen een bedreiging vormen voor hun bronnen.’ Maar om een vinger aan de pols te kunnen houden, moet je wel weten wanneer een vergunning wordt verstrekt, merkt Vewin-directeur De Groene daarbij op. ‘Drinkwaterbedrijven kunnen niet wekelijks aankloppen bij een gemeente of omgevingsdienst met de vraag of er een nieuwe vergunningaanvraag is gedaan. Ook moet je weten wat erin staat.’ Daarom moeten vergunningen openbaar worden gemaakt. Met name bij indirecte lozingen is dat nu niet het geval. Als die transparantie uitblijft, vrezen we dat indirecte lozingen onder de Omgevingswet nog verder uit zicht raken.’

Streng meekijken

Verder is het volgens De Groene van belang dat drinkwaterbedrijven zo veel mogelijk aanschuiven bij het opstellen van omgevingsvisies, een van de instrumenten van de Omgevingswet, en de omgevingsplannen die hieruit voortvloeien. ‘Op verschillende plekken gebeurt dit al, onder meer in het kader van het Provinciaal Programma Landelijk Gebied. Drinkwaterbedrijven kunnen wijzen op de zorgplicht die gemeenten en provincies hebben voor de openbare drinkwatervoorziening.’ Omgevingsdiensten zullen streng meekijken, zegt Vlaander. ‘Als blijkt dat keuzes nadelig uitpakken voor de waterkwaliteit, dan wordt hierop gewezen. Hoewel gemeenten en provincies het beleid bepalen, is het niet zo dat omgevingsdiensten blind uitvoeren wat hen wordt opgedragen. Er wordt echt wel tegengas gegeven.’

Wat overigens steeds minder noodzakelijk is, zegt hij. ‘De afgelopen jaren zie je, mede door maatschappelijke druk, bij bevoegde gezagen een toenemende focus op milieu en gezondheid. Waterkwaliteit is daar een belangrijk onderdeel van. Zeker op het gebied van risicovolle stoffen is er veel discussie gaande. Kijk naar alle aandacht en verontwaardiging rondom de lozingen van PFAS door Chemours. Gemeenten en provincies zijn echt een stuk kritischer dan tien, vijftien jaar geleden. Het beeld dat economie altijd maar op één staat, deel ik dan ook niet. Het is nu zaak dat we met elkaar de juiste middelen inzetten die de Omgevingswet biedt.’