‘Er zullen her en der rimpelingen zijn’

Wat zijn voorgangers Melanie Schultz en Kajsa Ollongren voorbereidden, maakte Hugo de Jonge af: de Omgevingswet. Anders dan zijn criticasters ziet de demissionair minister in de wet een middel de regie te hernemen op de ruimtelijke ordening én de belangen van minder mondige burgers te beschermen.

Hugo de Jonge over de invoering van de Omgevingswet

De eerste maanden in zijn nieuwe job versprak Hugo de Jonge zich geregeld. Dan zei hij dat hij minister was voor Volksgezondheid en Ruimtelijke Ordening, waar dat Volkshuisvesting moest zijn. Het was vast geen toevallige verspreking. Zijn nieuwe portefeuille leek een stap richting schaduw na De Jonges tropenjaren als minister van Corona.

Maar het pakte anders uit. Juist volkshuisvesting werd door de woningnood een van de kernissues van het kabinet- Rutte IV, gekoppeld aan de overtuiging dat het rijk na twee decennia afwezigheid weer het voortouw moest gaan nemen in de ruimtelijke ordening. De Jonge moest de schade herstellen die was ontstaan door het uitblijven van landelijke regie op de inrichting van Nederland.

‘De oplossing voor nationale vraagstukken zag men sinds begin deze eeuw in de optelsom van toevallig gemaakte decentrale keuzes’, blikt hij terug. ‘Er zijn in Nederland daardoor niet alleen veel te weinig woningen gebouwd, maar ook veel te dure. Ook aan de kant van de ruimtelijke ordening gingen inhoudelijke keuzes in de uitstelmodus. Al jaren weten we dat water en bodem sturend moeten zijn bij de inrichting van ons land, maar het ontbrak aan structurerende maatregelen. We waren wereldkampioen ruimtelijke ordening, maar we zijn ermee gestopt. Het hernemen van de regie op de ruimte, dat was de opdracht waar ik vanaf dag één van mijn nieuwe ministerschap mee aan de slag ben gegaan.’

Hoe verhoudt dat streven zich tot de door u omarmde Omgevingswet, die lange tijd ook als decentralisatie werd gezien?

De Jonge: ‘Dat is een misverstand, maar ik snap hoe het tot stand is gekomen. De hele wetsgeschiedenis heeft zich parallel voltrokken aan het beleidsdiscours van decentralisatie. Er was een groot geloof dat de gemeente als de overheid die het dichtst bij de burger staat een veel groter mandaat zou moeten krijgen. Niet alleen in de zorg, ook in het fysieke domein.

Maar de gevolgtrekking dat daar dus ook de ruimtelijke beslissingen zouden moeten komen te liggen, is een onterechte. De meeste beslissingen vergen landelijke regie. Anders ontstaan er afwenteleffecten die de onderlinge solidariteit tussen gemeenten onder druk zetten. Daardoor ontstaat een stapeling van maatschappelijke vraagstukken in oude stadswijken. Ruimtelijke vraagstukken zijn vaak dicterend voor sociale. De fysieke samenstelling van een omgeving heeft alles te maken met hoe de sociale samenhang eruit gaat zien.’

Biedt de Omgevingswet gemeenten voldoende houvast en sturingsmogelijkheden?

‘De invoering geschiedt beleidsneutraal. De Omgevingswet geeft straks voor natuur hetzelfde beschermingsniveau als de huidige wetten. En neem de keuzes die we de afgelopen jaren hebben gemaakt voor bijvoorbeeld datacentra of zonneweides – die scherpere regels kan ik net zo goed maken onder de Omgevingswet. De Wet versterking regie op volkshuisvesting wordt zelfs helemaal met het vehikel van de Omgevingswet tot stand gebracht. Die biedt het rijk straks een veel sterkere sturing op hoeveel woningen we bouwen, waar en voor wie.

Als wij hier vandaag een land zouden oprichten, zouden we dan de keuze maken om in het ruimtelijk domein te gaan werken met 26 verschillende wetten, of met één? Ik durf de stelling aan dat juist de huidige situatie ingewikkeld is. Hoe kom je als initiatiefnemer tot een initiatief? Wie moet je raadplegen? Gedraagt de overheid zich daarbij als vier langs elkaar heen werkende overheidslagen of als één overheid? Dat wordt het grote voordeel van de Omgevingswet.

Digitaal stelsel

De voornaamste oorzaak dat de wet niet eerder kon worden ingevoerd en zes keer moest worden uitgesteld, lag in het digitale stelsel dat burgers en bedrijven vanaf 1 januari moet faciliteren. Hadden de invoering van de wet en die van het digitale stelsel wellicht niet verder uit elkaar kunnen worden getrokken? ‘Dat wordt weleens gesuggereerd’, reageert De Jonge, ‘maar ik denk dat het dan niet mogelijk zou zijn om zonder geautomatiseerde processen het werken als één overheid ook gestand te doen.’

Een facelift van het bestaande Omgevingsloket Online (OLO) was volgens De Jonge niet mogelijk. ‘Het nieuwe Omgevingsloket toont voor het eerst de wet- en regelgeving van álle overheden, zodat je een compleet beeld krijgt van wat mag en kan. De huidige softwarepakketten tonen alleen de eigen regels en lopen op hun laatste benen lopen. Ja, het DSO bleek heel complex, een enorme IT-operatie. Maar het moest tóch. En dan is de invoering van de Omgevingswet er het beste moment voor.’

In de Eerste Kamer rees argwaan over de staat van het digitale stelsel. Als antwoord kwam u met moeilijk te verifiëren voortgangsrapporten. Hoe kijkt u daarop terug?

‘Ik denk dat dit juist een voorbeeld is van hoe je als overheid aan IT-ontwikkeling doet. Namelijk in totale transparantie. Lokale softwareleveranciers hebben meegekeken, de andere overheden, het Adviescollege ICT-Toetsing. Het ingewikkelde bij het DSO is dat je van elkaar afhankelijk bent. Dat maakt het ook communicatief niet eenvoudig. Stel je voor dat het straks na de invoering niet lukt om een vergunning af te geven. Dan zal er, is mijn voorspelling, straks vrij snel naar het DSO worden gewezen. Maar wat is dat, hét DSO? Is dat de landelijke voorziening van het rijk? Is dat het product van een lokale softwareleverancier? Of is dat de vulling van een op zich goed werkend softwarepakket door een van de mede-overheden?’

Volgens De Jonge zullen er ‘zonder twijfel’ dingen gebeuren, waardoor criticasters van de invoering na 1 januari zullen zeggen: “I hate to say: I told you so.” Ik denk dat we daar nuchter in moeten zijn. Zou het stelsel beter hebben gewerkt als we de invoering opnieuw hadden uitgesteld? Ik weet zeker van niet. Je moet een keer van de kant. En die keer is nu.’

Niet alleen de oppositie in de Eerste Kamer, ook de Raad van State was kritisch over de invoeringsdatum. Er dreigt volgens de raad straks een lawyers paradise te ontstaan, waardoor urgente opgaven als woningnood of de stikstofaanpak nieuwe vertraging zullen oplopen.

De Jonge: ‘Natuurlijk zullen er rechtszaken komen. Maar, mind you, die zijn er nu ook. Het huídige omgevingsrecht is een lawyers paradise. Probeer eens een woontoren te bouwen in een stedelijke omgeving. Iedere boze buurman klimt in de pen en krijgt een paar jaar de tijd om de boel te vertragen. Daar moeten we vanaf. En wat helpt daarbij: een aanpassing via de Omgevingswet, namelijk de Wet versterking regie op volkshuisvesting. We hebben ooit de keuze gemaakt om bij vergunningverlening op basis van een reeds vastgesteld bestemmingsplan beroep in twee instanties mogelijk te maken.

We denken dat we burgers een serieuze mogelijkheid hebben geboden om op te komen voor hun recht. Ik vind dat daarbij wordt veronachtzaamd dat andere burgers dat recht juist wordt ontnomen. Hoe moet de overheid haar grondwettelijke opdracht op het gebied van woongelegenheid waarmaken als we de boze buurman eindeloos ruimte geven zijn recht op uitzicht belangrijker te maken? De balans slaat door naar mensen die dingen níet willen. Daarom willen we het beroep tot één instantie beperken.’

De Raad van State krijgt veel werk te verstouwen en moet onder de Omgevingswet ook nog sneller beslissen. Dus ze wordt eigenlijk van twee kanten belaagd.

‘Dat is een verkeerde manier van kijken.’

Dat zegt de Raad van State zelf.

‘Ja, maar vanuit wiens ogen moeten we kijken? Zullen we het eens vanuit het oog van de woningzoekende bezien? De huidige wettelijke situatie vertraagt de woningbouw waar de woningzoekende zo vreselijk op zit te wachten. We moeten voorbij de eigen koker durven denken.’

Onderspit

Er was nog een instantie die zich op de valreep kritisch over de Omgevingswet uitliet: de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Volgens de raad dreigt de minder mondige burger het onderspit te delven als initiatiefnemers straks zelf hun participatie mogen regelen. ‘Het tegendeel is waar’, bezweert De Jonge. ‘Wie maakt er nu bezwaar tegen woontorens, sociale woningbouw of een daklozenopvang? Dat zijn mensen die hoog zijn opgeleid en vaak juridisch geschoold. Kortom, de huidige situatie is er juist één waarin hoogopgeleiden beter voor hun recht kunnen opkomen dan praktisch opgeleiden. Anders dan de huidige wetgeving geeft de Omgevingswet een verplichting tot participatie aan de voorkant, om als initiatiefnemer met de wijk het gesprek aan te gaan. De wet komt juist tegemoet aan de – terechte – zorg van de WRR.’

Voor gemeenten wordt het daarbij lastig wanneer ze moeten intunen. Doe je het te vroeg, dan lijkt alles met de initiatiefnemer voorgekookt. Doe je het te laat, dan vragen inwoners zich af waar de gemeente blijft. ‘Gemeenten zullen inderdaad moeten zoeken naar nieuwe manieren van participatie. Maar het is niet zo dat ze er pas vanaf 1 januari mee beginnen om met hun burgers te praten. Ze voeren al heel lang als eerste overheid het gesprek met wijkbewoners. Onder de Omgevingswet zullen er nieuwe vormen van participatie worden uitgevonden. En inderdaad, dat is een beetje zoeken. Je vraagt voortaan participatie aan initiatiefnemers, die daar ook een belang in hebben. Dat moet transparant worden gemaakt. Maar het verabsoluteren van o jee, omdat we het niet precies wettelijk hebben voorgeschreven, zal de participatie wel suboptimaal plaatsvinden – dat vind ik een gekke redenering. Alsof gemeenten zelf niet kunnen nadenken over iets wat ze sinds mensenheugenis doen.’

Uw optimisme over die participatie staat haaks op de mening van Jozias van Aartsen en Winnie Sorgdrager, prominente oudleden van de commissie-VTH. Zij vrezen dat grote vervuilers onder de Omgevingswet vrij spel hebben.

‘Op rijksniveau is ervoor gekozen om de vorm van participatie niet landelijk voor te schrijven. Ik vind dat een verstandige keuze van de wetgever. Daarmee geef je de uitvoeringspraktijk de ruimte om dit met gezond verstand te doen. Zal het daarmee helemaal vormvrij gebeuren? Nee. Want in alle gemeenten zal de gemeenteraad vragen aan de wethouder: hoe ga je de participatie inrichten als hier een nieuwe wijk of fabriek moet komen? Nou, zegt die wethouder dan: daar hebben we een participatieverordening voor. Dat betekent ook dat die voorschriften gelden voor alle lokale initiatiefnemers.’

We hebben nog een paar weken tot de Omgevingswet. Zijn we er klaar voor?

‘We zijn klaar voor de start. Maar daarmee niet klaar met de Omgevingswet. Het is een enorm grote wetgevende operatie, die een structuurverandering vormt in het omgevingsdomein, en die vervolgens een cultuurverandering in gang zet. Er gaan allerlei vragen opkomen. Er zal onduidelijkheid zijn. Een project van een dergelijke omvang kan nooit vlekkeloos verlopen. Het eerlijke verhaal is dat er her en der zeker rimpelingen zullen zijn. Dat er brandjes zullen zijn die geblust moeten worden. We moeten onszelf in staat stellen om die problemen snel te verhelpen. We hebben met het Informatiepunt Leefomgeving een uitgebreide ondersteuningsstructuur ingericht, die alle vragen van gemeenten kan beantwoorden. Daarnaast is er een calamiteitenmanagement ingericht. Maar de belangrijkste beheersingsmaatregel is misschien wel de telefoon. Je kunt als burger altijd de gemeente bellen. En de gemeente, of wie dan ook ons, met ons.’

Tot slot, uit alle verkiezingsprogramma’s spreekt de wens dat de regie op ruimtelijke ordening wordt aangehaald. Uw opvolger kan er zijn stempel op gaan drukken.

‘Ik zie die aandacht als erkenning voor de richting die ik heb ingezet. Laten we eerlijk zijn: een aantal verkiezingsprogramma’s leest op dat punt bijna als een bekeringsgeschiedenis. Er zullen pijnlijke keuzes gemaakt moeten worden, maar het níet maken van die keuzes is nog veel pijnlijker. Voor onszelf, en voor de komende generaties.’