Dubbele winst bij effectiever toezicht en handhaving

Het kan wél, zo luidt een van de verkiezingsslogans. Die leus zou je volgens de Algemene Rekenkamer – vrij vertaald – ook goed kunnen loslaten op de aanpak van overtredingen van diverse wetten en regels. Beter toezicht en effectieve handhaving beperkt niet alleen de maatschappelijke schade, maar vergroot ook het vertrouwen van de burger in de overheid.

Mankementen

In het onlangs verschenen rapport Door de mazen van toezicht en handhaving besteedt de Algemene Rekenkamer aandacht aan de structurele mankementen in dat systeem van toezicht en handhaving in Nederland. Dat gebeurt op basis van ruim vijftig verschenen rekenkamerrapporten in de afgelopen 12,5 jaar.

Zorgfraude

De onderzoekers zetten allereerst op een rij wat het overtreden van wetten en regels aan maatschappelijke schade oplevert. Op allerlei terreinen die onderwerp waren in eerder onderzoek bestaan schattingen van de omvang. Zo zou de milieuschade als gevolg van onjuiste verwerking van afval jaarlijks 3,4 miljard euro bedragen. En ieder jaar verdwijnen enkele miljarden die zijn bestemd voor de gezondheidszorg in handen van fraudeurs. Witgewassen wordt er in ons land voor naar schatting 16 miljard euro. Er is ook andere schade dan geld, zoals dat meer dan 5.000 mensen jaarlijks slachtoffer zijn van mensenhandel.

Rechtsgevoel

‘En dan is er nog schade die lastiger in cijfers is uit te drukken: de afbreuk aan het rechtsgevoel bij burgers en bedrijven als overtredingen ongecorrigeerd en misdrijven onbestraft blijven’, aldus de onderzoekers. ‘Mogelijk ontstaat die schade ook in het geval dat de dader nauwelijks wordt geraakt door correcties en straffen. Daardoor bestaat het risico dat ook anderen het met de naleving van wetten en regels minder nauw gaan nemen, wat de uiteindelijke schade groter maakt.’

Geringe pakkans

Uit de 54 onderzoeken distilleerden de onderzoekers vier rode draden waar het telkens misgaat: geringe pakkans bij ernstige delicten (het totale aantal overtredingen is naar schatting veel groter dan het aantal onderzochte zaken en genomen maatregelen), gebrekkige uitwisseling van informatie, onduidelijke keuzes in de praktijk (het is lang niet altijd goed uit te leggen naar wie onderzoek gedaan wordt en tegen wie maatregelen worden getroffen) en onvoldoende inzicht in de effectiviteit.

Capaciteit

Het duidelijkst zagen ze die rode draden bij de bestrijding van witwassen, arbeidsuitbuiting, milieuovertredingen en zorgfraude. Op dat laatste terrein wordt in ons land jaarlijks naar schatting voor minimaal enkele miljarden gefraudeerd. Slechts een fractie van dat geld wordt echter achterhaald. ‘Ongeacht het aantal potentiële zorgfraudezaken behandelt het Openbaar Ministerie jaarlijks 12 tot 18 gevallen en zorgverzekeraars vorderen via civielrechtelijke procedures voor hoogstens enkele tientallen miljoenen euro’s geld terug. Wij constateerden bovendien dat Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en toezichthouder Nederlandse Zorgautoriteit bij vermoedens van zorgfraude zelden ingrijpen’, aldus de rapporteurs. Ze wijzen op in elk geval twee belangrijke aspecten: capaciteit en samenwerking. ‘Het is niet duidelijk hoeveel capaciteit toezichthouders en het strafrecht precies nodig hebben. Daar wordt ook weinig op gestuurd. Wel is duidelijk dat het Openbaar Ministerie en de rechtspraak het aantal potentiële strafzaken niet aankunnen.’

Aanwijzing

De onderzoekers zien twee aanknopingspunten om de pakkans bij ernstige feiten te vergroten. Ten eerste: krijg beter in beeld hoeveel capaciteit in toezicht en handhaving er nodig is om overtredingen terug te dringen, daar waar je risico’s niet accepteert. En probeer die capaciteit te organiseren. En ten tweede: dwing als minister een betere samenwerking af tussen de diverse organisaties die samen verantwoordelijk gemaakt zijn om een maatschappelijk onrecht te bestrijden. Gebruik zo nodig wettelijke bevoegdheden, zoals het geven van een aanwijzing.

Rol minister

‘Dit zijn allemaal keuzes van kabinet en parlement’, aldus de onderzoekers. ‘De organisaties die verantwoordelijk zijn voor toezicht en handhaving zien die problemen vaak wel en melden die dan ook bij hun ministers die de wettelijke kaders samen met het parlement kunnen veranderen. Het is de vraag hoe serieus de minister dergelijke signalen neemt. Wij hebben daar twijfels over, omdat die structurele belemmering vaak niet wordt weggenomen.’

Maar ook toezichthouders en handhavers zélf kunnen volgens de Algemene Rekenkamer vaak meer doen. Concrete doelen stellen en goed monitoren helpt om beter vast te stellen welk effect hun werk heeft, want dat gebeurt nu te weinig – bewezen ondoeltreffend zelfs bij arbeidsuitbuiting en zorgfraude.

Eigen perspectief

Vast staat ook dat informatie over overtredingen die toezichthouders en handhavers verzamelen, lang niet altijd betrouwbaar is en gebrekkig wordt gedeeld. Die gebrekkige registratie en uitwisseling geldt niet alleen voor de overtreding zelf, maar ook voor de afweging om al dan niet in te grijpen. Dat zagen ze bijvoorbeeld bij arbeidsuitbuiting en zorgfraude.

Door de gebrekkige informatiepositie is het bovendien ingewikkelder te bepalen waar zich de grootste risico’s op overtredingen voordoen. Dat maakt het lastig de juiste keuzes te maken – waar en wanneer te controleren, en waar en wanneer in te grijpen – en die uit te leggen. Nog lastiger wordt dat als verschillende organisaties gezamenlijk verantwoordelijk zijn gemaakt voor toezicht en handhaving op één specifiek beleidsterrein. ‘We zien daarbij geregeld dat samenwerkende toezichthouders en handhavers keuzes maken vanuit hun eigen perspectief en niet vanuit een gemeenschappelijk doel’, aldus de onderzoekers.

RIEC

Specifiek wijzen ze daarbij naar de samenwerkende verbanden die onder de naam RIEC (Regionaal Informatie- en Expertise Centrum) in de regio bestaan om ondermijning tegen te gaan. ‘De deelnemers aan die verbanden, zoals gemeenten, politie, Openbaar Ministerie en andere organisaties, bepalen ieder voor zich of een signaal gemeld wordt voor gezamenlijke informatie-uitwisseling en afgestemde aanpak. Dat gebeurt dan alleen als zo’n uitwisseling past binnen doelen of prioriteiten van de eigen organisatie.’