Voorzichtig begroten is niet hetzelfde als eerlijk begroten

Een gemeente begroot jaar na jaar een tekort of hooguit een schraal sluitende begroting en sluit de jaarrekening vervolgens af met een overschot. Zijn dat telkens incidentele meevallers of begroten gemeenten structureel te voorzichtig?

Tjerk Budding stelde onlangs een relevante vraag: in hoeverre wordt financiële informatie neutraal gepresenteerd? Samen met Jan van Helden, Enrico Guarini en Anna Francesca Pattaro onderzocht hij de framing van financiële informatie binnen het openbaar bestuur. Zij spreken van accounting information manipulation: financiële informatie zo presenteren dat daarmee organisatorische of persoonlijke belangen worden gediend.

Dat klinkt zwaar, maar de cijfers geven aanleiding om kritisch te zijn. Uit een analyse van Raymond Gradus over 2025 blijkt het volgende: ‘Gingen gemeenten er bij de begroting nog van uit dat zij € 700 miljoen tekort zouden komen, bij de jaarrekening houden zij € 2,74 miljard over.’ Ook schrijft hij: ‘Dit is het zesde jaar op rij dat jaarrekeningen een positief exploitatiesaldo laten zien en dit past in een patroon sinds 2020: hoewel gemeenten in de begroting aangaven aanzienlijke verliezen te verwachten, is het uiteindelijke resultaat bij de jaarrekening steeds fors positief. Gemeentelijke reserves zijn daardoor gestegen van € 29,5 miljard in 2019 tot € 46 miljard in 2025.’

Natuurlijk zijn daarvoor verklaringen. De hoogte van de algemene uitkering verandert door circulaires die soms pas na de vaststelling van de begroting verschijnen. Ook informatie van gemeenschappelijke regelingen is niet altijd tijdig beschikbaar. Zulke onzekerheden dwingen gemeenten tot het maken van aannames. Het probleem ontstaat wanneer die onzekerheid steeds dezelfde kant op werkt. Inkomsten worden voorzichtig geraamd, uitgaven ruim begroot en budgetten worden volgens het principe ‘vorig jaar plus indexatie’ doorgeschoven. Verschillen bij de jaarrekening worden vervolgens incidenteel genoemd, waardoor structurele budgetruimte buiten beeld blijft.

Ook belangen spelen een rol. Zodra een voordeel als structureel wordt aangemerkt, kan het bijbehorende budget worden verlaagd. Managers en budgethouders hebben er niet altijd belang bij om onderschrijdingen als structureel te erkennen. Het vasthouden van budgetten is binnen overheidsorganisaties een bekend verschijnsel. Behoedzaam begroten is op zichzelf niet verkeerd. Voorzichtigheid past bij degelijk financieel beleid. Maar voorzichtig begroten wordt oneerlijk wanneer bewust gekozen marges niet zichtbaar zijn voor de gemeenteraad. Zeker als een somber financieel beeld wordt gebruikt om bezuinigingen te rechtvaardigen, terwijl een realistische raming daarvoor onvoldoende aanleiding geeft.

Daarmee raakt deze discussie rechtstreeks aan het budgetrecht. Een raad kan alleen goede keuzes maken als duidelijk is waarop ramingen zijn gebaseerd. Hoe groot is de ingebouwde veiligheidsmarge? Welk deel van een stelpost berust op een reële inschatting? Welke voordelen keren jaarlijks terug? En hoe gevoelig is het begrotingssaldo voor nieuwe informatie? De oplossing is niet eenvoudig. Wel is het verstandig om verschillen tussen begrotingen en jaarrekeningen over meerdere jaren te analyseren, zodat zichtbaar wordt waar structureel geld overblijft.

Een begroting hoeft de toekomst niet perfect te voorspellen. Zij moet de raad wel een eerlijk en zo realistisch mogelijk vertrekpunt bieden. Anders wordt voorzichtigheid een frame en betaalt de democratische besluitvorming de prijs. Dat dit vraagstuk al langer speelt, blijkt uit het boek Control voor leiders van Harrie Aardema uit 2007. Daarin stelde hij toen al de vraag: wat doet u aan het systeem?

Hoe doorbreken we het systematisch vasthouden van budgetten en het te voorzichtig begroten? Een stevigere rol voor de controlfunctie past daar naar mijn mening bij. Op basis van historische gegevens en data-analyse kunnen budgetten worden bijgesteld. Natuurlijk geeft dat spanning. Uitspraken als ‘Financiën heeft mijn budget afgepakt’ kom ik regelmatig tegen. Maar van wie wordt het budget eigenlijk afgepakt: van een budgethouder of van de raad? Wie de schoen past ….