Gemeenten stoeien met koppeling tussen financiën en beleid

In veel gemeenten is de verbinding tussen financiële middelen en beleid een worsteling. Het enkel sturen op euro’s is geen optie, maar sturen op effecten vraagt forse aanpassingen van de planning- en controlcyclus.

Sterk financieel gericht

De manier waarop gemeenten omgaan met de planning- en controlcyclus draagt niet bij aan effectieve sturing op maatschappelijke effecten en doelen, vindt Dennis van der Graaf, concerncontroller bij de gemeente Alphen aan den Rijn. Volgens hem zijn gemeenten sterk financieel gericht. ‘Dat heeft ook te maken met de financiering’, zegt hij. ‘Bijvoorbeeld doordat we doeluitkeringen krijgen van het rijk, die we voor een specifiek doel moeten inzetten. En het helpt ook niet dat we gesprekken over geld en over inhoud vaak op verschillende momenten voeren.’

Kortetermijnvisie

Volgens Van der Graaf maken gemeenten te weinig integrale afwegingen tussen wat ze op de lange termijn willen bereiken, wat ze daar het komende jaar aan gaan doen en hoe het staat met de financiële prioritering. ‘We willen dat er in 2040 voldoende woningen zijn, we willen dat alle woningen in 2050 van het gas af zijn. Welke activiteiten moeten we op korte termijn uitvoeren om de doelen op lange termijn te bereiken? Wat zijn de mijlpalen? Hoe zetten we de mensen en het geld in?’

Effecten onzichtbaar

Veel gemeenten vinden het moeilijk om de koppeling tussen financiën en beleid zichtbaar te maken, zegt finance- en control-specialist Ricardo Kok. Hij werkt bij Exilo, een adviesbureau dat overheden en publieke organisaties ondersteunt op het gebied van control, financiën en bedrijfsvoering. Kok legt uit: ‘Je wilt dingen bereiken, bijvoorbeeld minder jeugdwerkloosheid. Dus probeer je ervoor te zorgen dat er minder schoolverlaters zijn. Je stelt een jongerenwerker aan, je werkt samen met andere partijen. Maar in hoeverre het beleid effectief is en in welke mate de verschillende maatregelen effect hebben gesorteerd en hoeveel dat uiteindelijk heeft gekost, is lastig vast te stellen. Ook andere maatschappelijke ontwikkelingen kunnen een rol spelen, zoals de economie in het geval van jeugdwerkloosheid.’

Doelenboom

Kok spreekt in de praktijk veel gemeenten die worstelen. ‘Ze werken vaak met een doelenboom en proberen verbindingen te leggen. Het betekent ook dat gemeenten op een andere manier moeten sturen en anders moeten rapporteren. Nu is de rapportering vaak sterk geënt op wat gemeenten gedaan hebben in plaats van op de effecten die gerealiseerd zijn of gaan worden.’

Speeltuinen

Als voorbeeld noemt hij een begroting waarin staat dat er vijf speeltuinen moeten komen, met een totaalbudget van 10.000 euro. In de jaarrekening en het jaarverslag staat dat er drie speeltuinen zijn gerealiseerd, die samen 10.000 euro hebben gekost. ‘Dan kun je zeggen: mooi, we hebben drie speeltuinen gerealiseerd en we zijn binnen de begroting gebleven. Maar er zouden vijf speeltuinen komen, dus je hebt maar een deel van het beleid uitgevoerd en ook nog voor meer geld, want die drie speeltuinen hadden bij elkaar eigenlijk maar 6.000 euro mogen kosten.’

Jeugdwerkloosheid

‘En dit is dan een simpel voorbeeld, want in de praktijk gaat het om complexer beleid en meer geld.’ Een ingewikkelder voorbeeld is jeugdwerkloosheid. Stel, je wilt dat het percentage in vijf jaar met 2 procent daalt. Wat moet je daarvoor doen en wat kost dat? En wat kost het als je slechts een daling van 1 procent nastreeft? ‘En dan zijn dit nog veranderingen waar je een percentage aan kunt koppelen’, zegt Kok. ‘Het zoeken naar de verbinding tussen euro’s en beleid is al niet eenvoudig, laat staan als het gaat om de effecten van beleid.’

Te veel indicatoren?

Dick Roodbeen, senior financieel adviseur bij de gemeente Rhenen, waakt voor een verschijnsel dat hij ‘indicatorisme’ noemt. ‘We lopen door de grote beschikbaarheid van data en onze behoefte om alles te meten en te benchmarken kans om het maatschappelijke effect te willen vangen met indicatoren, die we vervolgens als waarheid bestempelen. Bovendien is het belangrijk om indicatoren in onderlinge samenhang te bekijken.’

Staat niet op zichzelf

Als voorbeeld noemt hij het aantal zorgtrajecten in de jeugdzorg. Uit de cijfers kan blijken dat het aantal trajecten toeneemt. ‘Maar stel dat het aantal jongeren daalt. Een indicator zegt alleen iets als je ook naar andere factoren kijkt. Wat mij betreft is een indicator vooral een signaal voor een gesprek.’

Oerwoud

Volgens de financieel adviseur leidt sturen op effecten tot een grote beheerslast. ‘Gemeenten hebben zoveel taken. Dat brengt een oerwoud aan indicatoren met zich mee.’ Van der Graaf erkent dat. Voordat hij in Alphen aan den Rijn concerncontroller werd, vervulde hij deze functie in Stichtse Vecht. Daar was hij betrokken bij een nieuwe opzet van de beleidsbegroting. ‘Je kunt niet direct met 1.400 doelen aan de slag. Wij hebben destijds een paar belangrijke thema’s geselecteerd.’ Verstandig, vindt Roodbeen. ‘Je moet focus aanbrengen.

Lees het hele artikel deze week in BB20.