Europa verdient meer aandacht

Gemeenten zien Europa vooral als een aanvullende bron voor het verwerven van fondsen en subsidies. Om echt van Europese samenwerking te kunnen profiteren, moeten gemeenten eerst het bewustzijn daarover in de eigen organisatie versterken en werken aan een eigen Europese strategie, vinden Pieter Jeroense en Mendeltje van Keulen. In dit essay geven ze alvast een voorzet.

We schrijven maandag 13 oktober, eind van de middag. Het Renaissance Hotel aan de Parnassusstraat 19 in Brussel stroomt vol voor de jaarlijkse VNG-receptie tijdens de Europese Week van Steden en Regio’s. Volgens de Europese Commissie ‘the biggest annual Brussels-based event during which cities and regions showcase their capacity to create growth and jobs, implement EU Cohesion policy, and prove the importance of the local and regional level for good European governance.’ En ‘big’ is het zeker.

De zaal barst uit zijn voegen met meer dan vijfhonderd Nederlandse lokale bestuurders, met bussen en treinen naar Brussel afgereisd. Ons gesprek over de Europese Unie (EU) — en hoe die soms toch wel ver van burgers en gemeenten lijkt af te staan — verstomt. Veel gemeenten vinden zo te zien de weg naar Brussel, dat is een belangrijke stap. Maar kijken we over de schouders van al deze bestuurders, dan zien we dat er nog veel te doen is op het gebied van Europees organiseren en interbestuurlijk leren en samenwerken.

Gemeenten, provincies, regio’s en stedennetwerken zijn al decennialang een vast gezicht op het Europese toneel. We spreken in de wetenschap van Europeanisering als het gaat om de wisselwerking tussen Europese Unie en decentrale overheden. Die wisselwerking kent meerdere routes. In de eerste plaats staan gemeenten aan de lat voor de implementatie van Europese weten regelgeving in de lokale realiteit. Vanaf de jaren negentig was dat vooral gericht op het milieu- en aanbestedingsrecht, maar het breidde zich snel uit naar andere onderwerpen, zoals digitalisering, privacy, water- en bodemkwaliteit of afvalbeheer. Veel gemeentelijke actie, wet- en regelgeving heeft een Europees tintje gekregen. Soms komt beleid rechtstreeks uit Brussel, soms met een tussenstap via de nationale overheid.

Fondsen en subsidies

In de tweede plaats proberen gemeenten Europese fondsen en subsidies te verwerven. Ze zijn een welkome aanvulling op de gemeentelijke begroting en een belangrijke motivatie om met Europa aan de slag te gaan. In de derde plaats zijn er in Brussel veel informele kennisnetwerken, waarin met andere Europese gemeenten of regio’s op inhoudelijke onderwerpen kan worden samengewerkt, waarin belangen worden behartigd of kennis wordt uitgewisseld.

Binnen de groep gemeentebestuurders die actief zijn in Brussel zijn er grote verschillen. Variërend van de bestuurders die één keer per jaar naar de Europese Week komen tot de groep enthousiaste aanjagers van de zogeheten comitédelegatie: de twaalf wethouders en gedeputeerden die de Nederlandse gemeenten en provincies in Brussel vertegenwoordigen in het Comité van de Regio’s. Dat is een onderschat advies orgaan van de Europese Unie, waarin Nederlanders kunnen rapporteren over bijzonder relevante aankomende Commissievoorstellen – vooruitzien is immers veel beter dan verrast worden.

Nabijheid

De gemeente Den Haag presenteerde onlangs de nieuwe Europastrategie. Daarin herkennen we de hierboven genoemde doelstellingen: het behartigen van de belangen op Europees niveau, het toegang krijgen tot en het verwerven van fondsen en het uitwisselen van kennis op Europees niveau. Daarnaast noemt Den Haag ook het vergroten van het EU-bewustzijn in de interne organisatie en het positioneren van en Haag in het Europese speelveld.

Voor de meeste Nederlandse gemeenten met een Europese strategie – en die hebben ze lang niet allemaal – geldt dat ze het verwerven van fondsen en subsidies zien als de belangrijkste driver voor hun activiteiten en het ‘Europees werken’. Nabijheid bij de beleidsmakers die de (toekomstige) regels en fondsen vormgeven is de reden voor gemeenten om zich in Brussel te vestigen.

Daarom is Den Haag, net als de VNG, IPO, de andere G4-gemeenten en diverse gemeentelijke samenwerkingsverbanden, met een eigen vertegenwoordiging aanwezig in Brussel. En tot voor kort leverde Den Haag ook één van de leden van de Comité van de Regio’s; voormalig wethouder en nu D66-Kamerlid Robert van Asten.

Eén doelstelling in de strategie van Den Haag valt op, namelijk het vergroten van het EU-bewustzijn in de interne organisatie. Hoewel we de praktijk zien floreren, is het Europabewustzijn binnen de gemeentelijke en provinciale organisaties nog verre van Europaproof. Guderjan & Verhelst ontwikkelden een ‘ladder van Europeanisering’: van minimale betrokkenheid (naleven) tot maximale betrokkenheid (actief de boer op). Veel lokale overheden staan op de laagste sporten: ze implementeren EU-wetgeving op het moment dat die omgezet is in Nederlands recht en zij daarvoor een aanwijzing krijgen vanuit Den Haag. Anders toch dan de grote aanwezigheid bij de VNGreceptie in Brussel in oktober doet vermoeden, is er sprake van een reactieve houding.

Vervolgstap

Een vergelijkbare conclusie komt naar voren uit een verkenning in opdracht van VNG en IPO uit 2023. De helft van de gemeenten heeft nauwelijks capaciteit beschikbaar voor Europees werk, laat staan een strategie. Bij de kleine gemeenten is de formatie veelal beperkt tot één aanspreekpunt. Middelgrote en grote gemeenten hebben hun internationale beleid geïnstitutionaliseerd. Alleen de grootste gemeenten hebben een eigen Europateam, aangevuld met een vertegen woordi ging in Brussel.

Maar met het beleggen van de taken zijn ze er nog niet, zoals de gemeente Den Haag zelf ook inziet. De vervolgstap is het uitvoeren van een eigen strategie, in combinatie met het vergroten van het Europabewustzijn in de organisatie. Wij zien in onze praktijk dat veel gemeenten daar nog niet aan toe komen en dat Europa nog weinig weerklank vindt in de rest van de organisatie.

Ook voor de strategievorming en het intern organiseren kunnen we terecht bij de literatuur over Europeanisering. Daarin vinden we verschillende criteria op basis waarvan we kunnen beoordelen hoe het staat met de doorwerking van EU-beleid en EU-recht in de interne organisatie. Denk aan de mate waarin daadwerkelijk sprake is van inhoudelijke invloed van Europa op het gemeentelijk beleid en de vertaling daarvan (beleidsdoorwerking), de aanpassingen van structuren, procedures en of de aanwezigheid van formatie in de organisatie (institutionele criteria) en de mate waarin sprake is van benutting van kansen voor Europese fondsen voor lokale en regionale opgaven (de financiële criteria).

Binnenhalen

In onze praktijk zien we dat de neiging bestaat om direct te beginnen met het binnenhalen van fondsen, terwijl juist de samenhang met de beleidsafdelingen, de maatschappelijke opgaven en de bestuurlijke betrokkenheid van belang is. Het aanbrengen van samenhang in strategie en wijze van organiseren is essentieel.

Voor een gemeente van de omvang van Den Haag zijn dit soort stappen wel te zetten. Zoals uit de hierboven genoemde onderzoeken blijkt, ontbreekt het vooral kleine( re) gemeenten aan capaciteit om tot een Europese strategie te komen. Dan zijn er de hulptroepen. Zo is er het Kenniscentrum Europa Decentraal (KED), mede opgericht door de koepels VNG, IPO en UvW met het ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarnaast heeft de VNG een Europateam, dat zich vooral richt op de belangenbehartiging. Een andere voor de hand liggende stap is het bundelen van krachten in de regio, zoals grensgemeenten al jaren gewend zijn te doen in hun Euregio’s.

Bij grensgemeenten is sowieso de Europese oriëntatie groter dan in andere gemeenten. Wat betreft regionale samenwerking zien we mooie voorbeelden. Neem het Europapact Fryslân, een kennisstructuur en samenwerking van achttien Friese gemeenten die worden geholpen door een relatief vergelijkbare infrastructuur en schaal. De provincie Utrecht ontwikkelde een EU-leergang voor Utrechtse gemeenten.

Wij zien dat gemeenten zowel intern als gezamenlijk stappen kunnen zetten. Voorbeelden zijn een Europa-inwerkprogramma, het delen van expertise op complexe dossiers, overdracht van relaties en dossiers en evaluatie van geslaagde, maar vooral ook gemiste aanvragen. Gezien het nationale belang van Europees bewustzijn van decentrale overheden zou ook de rijksoverheid een rol kunnen pakken bij het ‘interbestuurlijke’ leren en professionaliseren.

Gemeenteraad

Zo raken we aan nog een voorwaarde voor Europees werken van gemeenten: politieke steun in College en Raad. We bespraken al het belang van boegbeelden en voorlopers. Wordt de EU door burgemeester en wethouders gezien als een kans, een noodzaak of toch vooral ver van het bed? Terug uit Brussel waren we getuige van een gemeenteraadsdebat in Den Haag, de stad met een nieuwe Europa-strategie. Daar werd de Europa-wethouder aan de tand gevoeld door fracties die sneller resultaat wilden zien. En dat is geen uitzondering. Hoewel voor veel Nederlandse gemeenten Brussel dichterbij is dan Den Haag, komt een retourtje Brussel vaak als buitenlandse dienstreis in de boeken. Het functioneren van Europa als ‘meerlagig bestuur’ leren begrijpen is ook een boodschap naar politieke partijen, kweekvijvers van onze raadsleden, wethouders en burgemeester: maak Europees werken een onderdeel van het curriculum.

Een tweede voorwaarde gaat over de relatie gemeente, provincie, nationale overheid: de interbestuurlijke samenwerking. Om als Nederlandse overheidslagen in Brussel effectief te zijn, hebben de verschillende overheidslagen elkaar hard nodig. Al is het alleen maar om dat op alle niveaus behoefte is aan capaciteit en expertise. De rijksoverheid, Eerste en Tweede Kamer hebben in het maken van ‘Nederlands’ EU-beleid tijdig inbreng nodig van bestuurders die de impact op lokaal niveau kunnen inschatten en inbreng leveren via politieke, bestuurlijke of ambtelijke lijnen. Dat is extra relevant tijdens de lopende onderhandelingen over het meerjarig financieel kader en de fondsen. De krachten bundelen zou wat ons betreft het devies moeten zijn.

Volhouden

Terug in het Renaissance Hotel. Hier valt op dat veel gemeenten zich als ‘regio’ presenteren. Ze zijn als stedendriehoek, (metropool)regio of als ‘provincie plus gemeenten’ gezamenlijk in de bus gestapt. Verstandig, want een Nederlandse provincie of gemeente is in Europa niet meer dan een vlekje op de Europese kaart. Samen optrekken is essentieel om het gebrek aan capaciteit te compenseren en gezamenlijk impact te maken.

En hoewel wij enthousiast zijn over de bestuurlijke opkomst en aandacht tijdens deze week, zijn er, zoals geschreven, nog stappen te zetten op de Europese ladder. Eens per jaar naar Brussel is niet genoeg en het papier van een Europastrategie is geduldig. Duurzaam relaties bouwen en effectief leren vergt, met vallen en opstaan, een investering in de gemeentelijke organisatie, interbestuurlijke samenwerking en dossieropbouw op alle bestuursniveaus. Meer samen delen, meer samen leren en volhouden, want Europees werken is een zaak van lange adem.

De gemeenteraadsverkiezingen in maart bieden nieuwe kansen. Om raadsleden te informeren over het Europese werk van bestuurders, of om een portefeuillehouder Europa in het college aan te wijzen. In een eerste periode van de raad kan ook de Europese agenda opnieuw worden geborgd. De VNG biedt een microlearning Europa aan op de website: een handig onderdeel van het inwerkprogramma. Voor wie aan de slag wil in de eigen organisatie is er de praktijkleergang Grip op Europa van de Universiteit Utrecht en De Haagse Hogeschool. Bundel de krachten, zoals in Friesland, of start een EU-traject met collega’s in de regio.

Zoals met de gereedschapskist uit het project ‘Europa als kans’, ontwikkeld op De Haagse Hogeschool met de provincie Zuid-Holland en de gemeenten Den Haag, Dordrecht, Leiden en Rotterdam, die in het onderwijs landde. Ook vanuit de rijksoverheid zou – al is het alleen vanuit eigenbelang –mee kunnen worden geholpen met het versterken van EU-kennis en expertise van decentrale overheden.

Tot slot: voor de toekomst is onze hoop dat een nieuwe lichting professionals (studenten) Europees wordt geschoold. Europese bestuurskunde niet als bijzonder vak of specialisatie, maar als vast onderdeel van de scholing van de (toekomstige) lokale bestuurder en ambtenaar.