BBV verwondering of terugval?

Met het advies Perspectief op inzicht en toegankelijkheid van november 2025 zet de Commissie BBV een nieuwe stap in de doorontwikkeling van het Besluit Begroting en Verantwoording. Jan-Willem Duifhuis en Hilko de Boer vragen zich af of alle voorstellen daarin wel bijdragen aan een beter bestuurlijk inzicht en effectievere sturing op maatschappelijke doelen.

Essay

Het rapport komt voort uit zogenoemde verwonderpunten uit de praktijk en bevat voorstellen die de gemeentelijke begroting en jaarrekening samenhangender, actueler en technisch consistenter moeten maken. Die ambitie is begrijpelijk. Gemeentelijke financiën zijn de afgelopen jaren aanzienlijk complexer geworden door groeiende maatschappelijke opgaven, omvangrijke investeringsprogramma’s, een toenemend aantal verbonden partijen en financiële onzekerheden.

Op onderdelen biedt het advies daadwerkelijk meer overzicht en samenhang. Tegelijkertijd roept het rapport een fundamentele vraag op. Sluiten de voorstellen aan bij de bestuurlijke koers die met de commissie Depla is ingezet, of is sprake van een impliciete terugkeer naar een boekhoudkundige benadering die juist bewust is verlaten? Met name de hernieuwde aandacht voor het toerekenen van overhead aan programma’s legt een spanning bloot tussen bestuurlijk inzicht en financiële volledigheid.

De commissie stelt dat als hoofddoelstelling is gekozen voor de vraag of een verandering bijdraagt aan het inzicht van de raad. Dat uitgangspunt verdient brede steun. De raad is immers de primaire gebruiker van de begroting en jaarrekening en moet op basis daarvan politieke keuzes kunnen maken over beleid, middelen en prioriteiten. Tegelijkertijd is het relevant om te kijken waar de verwonderpunten vandaan komen en wie bij de uitwerking van het advies zijn betrokken.

De verwonderpunten zijn niet afkomstig van raadsleden, maar vooral van controllers van grotere gemeenten. In de verdere uitwerking zijn gesprekken gevoerd met medewerkers van decentrale overheden, provincies en andere professionals. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden heeft aangegeven niet te zijn betrokken bij de totstandkoming van het advies.

Dat is opvallend, zeker in vergelijking met het traject rond de commissie Depla, waarin raadsleden meer werden betrokken. Die commissie van Paul Depla vertrok expliciet vanuit de informatiebehoefte van raadsleden en het politieke gesprek dat zij voeren. Juist daardoor werd de begroting voor veel raden toegankelijker, begrijpelijker en beter bruikbaar. De vraag dringt zich op in hoeverre de huidige voorstellen primair voortkomen uit bestuurlijke informatiebehoeften, of vooral uit een financieel technische wens tot consistentie en financiele volledigheid.

De commissie waarschuwt terecht voor het risico dat steeds verdere verfijning van verantwoordingsregels leidt tot hogere administratieve lasten zonder extra inzicht voor de gebruiker. Die waarschuwing raakt de kern van de discussie. De cruciale vervolgvraag is of alle voorgestelde wijzigingen deze toets daadwerkelijk doorstaan of juist nieuwe complexiteit introduceren.

Waardevolle verbeteringen

Het advies bevat onmiskenbaar sterke elementen. De introductie van een afzonderlijke paragraaf financiële positie is een duidelijke verbetering. Door schuldpositie, weerstandscapaciteit, EMU saldo en reserves samen te brengen ontstaat een meer integraal beeld van de financiële gezondheid van de gemeente. Daarmee krijgt de raad beter zicht op de vraag of beleid financieel houdbaar is, zowel op korte als op langere termijn.

Deze paragraaf nodigt bovendien uit tot een strategischer gesprek over financiële keuzes. Niet alleen over het lopende begrotingsjaar, maar ook over de meerjarige ontwikkeling en de samenhang tussen investeringen, schulden en vermogen. Het zou logisch zijn om hier ook de balansprognose aan toe te voegen, omdat die hier direct mee samenhangt.

Ook de herziening van bestaande kengetallen is terecht. In veel gemeenten zijn kengetallen verworden tot een standaardlijst die jaarlijks wordt gepresenteerd, zonder dat zij nog richting geven aan het politieke debat. De commissie constateert terecht dat sommige kengetallen aan betekenis hebben ingeboet. Meer nadruk op kwalitatieve duiding en context kan bijdragen aan beter bestuurlijk begrip.

De voorgestelde nieuwe ratio voor de wendbaarheid van de begroting past in dit streven. Deze ratio kan inzicht bieden in de mate waarin een gemeente kan inspelen op nieuwe ontwikkelingen en financiële tegenvallers. Tegelijkertijd vraagt dit instrument om een heldere definitie en goede toelichting, om te voorkomen dat dit een eigen leven gaan leiden.

Positief is ook de aandacht voor toekomstbestendigheid via brede welvaart, duurzaamheid en de Sustainable Development Goals. Daarmee wordt onderstreept dat gemeentelijke financiën geen doel op zich zijn, maar een middel om maatschappelijke opgaven te realiseren. Het is verstandig om indicatoren hierbij facultatief te houden, zodat gemeenten keuzes kunnen maken die passen bij hun eigen context en bestuursstijl.

Om de discussie goed te begrijpen is het nodig terug te gaan naar het rapport van de Commissie Depla uit 2012: Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten. Dit rapport vormde de basis voor de BBV-wijzigingen die in 2016 zijn doorgevoerd. Eén van de veranderingen met veel impact was het loslaten van de verplichte interne doorbelasting van overhead aan beleidsprogramma’s. Overhead werd voortaan afzonderlijk gepresenteerd. Die keuze was geen technische vereenvoudiging, maar een expliciete bestuurlijke afweging. De kern van Depla was dat de gemeentebegroting primair een politiek sturingsinstrument is. Het realiseren van maatschappelijke doelen staat centraal; financiële informatie is ondersteunend.

De begroting moest het politieke gesprek faciliteren en niet vervallen in technische discussies over kostenverdeling. Beleidsprogramma’s belasten met integrale kostprijzen, inclusief overhead, leverden volgens Depla geen extra bestuurlijk inzicht op. Integendeel, zij leidden tot administratieve complexiteit, discussies over verdeelsleutels en schijnnauwkeurigheid. Programma’s werden belast met kosten waar zij nauwelijks invloed op hadden, terwijl het zicht op de totale overhead juist verslechterde.

Door overhead afzonderlijk te presenteren werd deze zichtbaar als bestuurlijk vraagstuk op concernniveau. De raad kon het gesprek voeren over de omvang en ontwikkeling van de bedrijfsvoering als geheel, in plaats van over de verdeling ervan over afzonderlijke programma’s. Juist die scheiding droeg bij aan bestuurlijke helderheid en focus.

Overhead

Tegen die achtergrond wringt het dat de commissie BBV in het advies-verwonderpunten voorstellen doet die neigen naar een herintroductie van toerekening van overhead aan programma’s, onder het motto van volledigheid van baten en lasten. Vanuit het perspectief van Depla is dat problematisch. De eerdere systematiek werkte niet goed. Overhead was versnipperd, slecht vergelijkbaar en bood weinig zicht op de ontwikkeling van de bedrijfsvoering.

Daarnaast ontbreekt een direct causaal verband tussen overhead en beleidsdoelen. Programma’s kunnen niet zelfstandig sturen op de hoogte van overheadkosten. Toerekening vindt plaats via verdeelsleutels zoals fte aantallen, budgetten of uren.

Deze sleutels zijn per definitie arbitrair en afhankelijk van lokale keuzes. De uitkomsten zijn boekhoudkundig verdedigbaar, maar bestuurlijk beperkt betekenisvol. Nu stelt de commissie dat de programma’s niet integraal zijn, omdat de overhead daar niet meer in zit. Dat is op zichzelf een juiste observatie. Maar de vraag die eerst zou moeten worden gesteld is: waarom heeft het huidige model niet het gewenste inzicht opgeleverd?

De vraag dringt zich daarom op welk bestuurlijk probleem hiermee wordt opgelost. De oude werkwijze hielp niet. Is de huidige systematiek niet goed, of wordt het instrument onvoldoende benut voor sturing? En waarom teruggrijpen op een oude systematiek die al eerder als niet werkbaar is bevonden?

Het voorstel om per programma inzichtelijk te maken hoeveel overhead wordt toegerekend kan juist leiden tot extra technische vragen van raadsleden. Vragen die weinig te maken hebben met de realisatie van maatschappelijke doelen maar zich richten op verdeelsleutels.

Rente

Een vergelijkbare, maar niet identieke discussie speelt bij de toerekening van rente. Anders dan bij overhead bestaat hier wel een relatie met investeringen die worden gedaan om beleidsdoelen te realiseren. Toch is ook hier de vraag of toerekening aan programma’s het bestuurlijk inzicht daadwerkelijk vergroot.

De meeste gemeenten werken met concernfinanciering. Rentelasten zijn het resultaat van integrale financieringskeuzes en worden centraal beheerd. Centrale verwerking van rente versterkt de rol van de treasuryfunctie en vermindert administratieve lasten. Het geeft een logisch inzicht in het totale renteresultaat op één plek in de begroting.

In de praktijk wordt vaak gewerkt met renteomslagen die achteraf moeten worden herrekend. Deze herrekeningen lopen door alle programma’s heen, zonder dat dit leidt tot extra bestuurlijk inzicht. Ook hier geldt dat de vraag niet is of rente technisch kan worden toegerekend, maar of dit bijdraagt aan een beter politiek gesprek over investeringsprioriteiten en financiële risico’s.

Twee benaderingen

In feite staan hier twee verschillende benaderingen tegenover elkaar. De eerste is de integrale kostprijsbenadering. De tweede is de directe kosten benadering (direct costing). De kernvraag voor gemeenten is eenvoudig: belast je programma’s met overhead en rente, of houd je deze centraal en toon je ze apart?

De integrale kostprijsbenadering schrijft voor dat alle kosten, inclusief overhead en rente, worden toegerekend aan activiteiten of programma’s. Dat biedt voordelen. Je krijgt een totaalbeeld (volledigheid) van wat een activiteit ‘werkelijk’ kost. Dat is nuttig bij tarieven zoals leges of heffingen. Het helpt ook de bedrijfsmatige sturing: in organisaties met resultaatverantwoordelijke afdelingen kan de integrale kostprijs bijdragen aan kostenbewustzijn. Tenslotte sluit het aan bij de zogeheten marktlogica. In het bedrijfsleven moet uiteindelijk worden vastgesteld of een product alle kosten dekt. Bij gemeenten speelt dit voordeel dan weer niet zozeer.

Tegenover deze voordelen staan belangrijke nadelen. Een ervan is schijnnauwkeurigheid: overhead wordt verdeeld via verdeelsleutels die per definitie arbitrair zijn. Een ander nadeel is de administratieve lastendruk. Het systeem vereist namelijk verdeelsleutels, herrekeningen en voortdurende discussies. Iets anders is dat het verkeerde politieke prikkels geeft. Raadsleden kunnen vragen stellen over overhead per programma terwijl dat vooral een boekhoudkundige verdeling is. En als niet onbelangrijk nadeel geldt het ontstaan van onduidelijke verantwoordelijkheid: programmahouders kunnen overhead niet zelfstandig beïnvloeden, waardoor het dan ook zeer de vraag of het kostenbewustzijn hierdoor wordt versterkt of juist niet.

De direct costing benadering beperkt programma’s tot de kosten van het primaire proces. Overhead en rente blijven centraal zichtbaar. De voordelen hiervan zijn onder andere bestuurlijke begrijpelijkheid (raadsleden zien direct welke middelen naar maatschappelijke doelen gaan) en minder administratieve complexiteit omdat interne doorbelastingen sterk beperkt blijven. Daarnaast is er sprake van een heldere scheiding tussen beleid en bedrijfsvoering. Overhead en rente worden apart zichtbaar. Er zijn evenwel ook nadelen. De benadering is minder geschikt voor tariefstelling. Voor heffingen en leges zijn integrale kosten nodig. En het geeft een minder volledig programmaresultaat: programma’s lijken goedkoper omdat overhead en rente elders staan.

Bij gemeenten is het doel maatschappelijke waarde te creëren. De raad stuurt op effecten, niet op winst en niet op integrale kostprijzen per programma. Overhead is geen keuze per programma maar een collectieve structuur. Daarom stelde Depla dat de begroting een politiek sturingsdocument is.

Conclusie

Op dit punt is een duidelijke bestuurlijke afweging nodig. De commissie Depla stelde destijds niet voor niets dat gemeentefinanciën te belangrijk zijn om alleen aan specialisten over te laten. Vanuit ideologische overwegingen worden de voorschriften meer de ene kant, dan wel de andere kant opgeschoven. Gebeurt dit bewust en expliciet of gaat dit impliciet? Het verdient aanbeveling om hier duidelijk over te zijn. De commissie Depla zette in op eenvoud, inzicht en bestuurlijke relevantie en nam bewust afstand van de integrale kostprijsbenadering. Het recente BBV advies lijkt hiervan impliciet af te wijken.

De kernvraag is niet of overhead en rente technisch kunnen worden toegerekend, maar of dit bijdraagt aan beter bestuurlijk inzicht en effectievere sturing op maatschappelijke doelen. Een gemeentebegroting moet voor raadsleden begrijpelijk, relevant en hanteerbaar blijven. Dat vraagt om bewuste keuzes, met de raad als uitgangspunt en niet de boekhouding.