Vijf politieke visies op een open overheid

Veel politieke partijen onderschrijven het belang van een transparante overheid, maar worstelen met de praktische uitwerking. Hoe ver moet openheid gaan? En wat weegt zwaarder: cultuurverandering of betere informatiesystemen? Guido Enthoven en Martijn Bennis spraken vijf (aspirant) Kamerleden van VVD, GL-PvdA, D66, CDA en Volt. Noot: PVV en BBB waren niet beschikbaar voor een interview.

D66-Kamerlid Joost Sneller, mede-indiener van de Wet open overheid, formuleert wat de vijf partijen delen: ‘De principiële kant van openheid is dat de overheid van iedereen is, dus ook de data en informatie die wordt gegenereerd door de overheid zijn in beginsel gewoon van iedereen.’ CDA-kandidaat Hemin Hawezy beaamt dit: ‘Openbaarheid van bestuur is voor mij geen luxe, maar een grondbeginsel van onze democratische rechtsstaat.’ Van links tot rechts is er consensus over het fundamentele belang van transparantie voor de democratie.

In Nederland geldt in theorie het adagium ‘openbaar tenzij’. Informatie is openbaar, tenzij er wettelijke redenen zijn om deze informatie niet te verstrekken. Er zijn veel absolute en relatieve uitzonderingsgronden en die zijn vaak vatbaar voor interpretatieverschillen. Bij de relatieve uitzonderingen moet een belangenafweging worden gemaakt. Wanneer bijvoorbeeld leidt openbaarheid tot ‘schade aan de economische belangen van de staat’? Wanneer zijn ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ of ‘het belang van de staat’ in het geding?

De worstfabriek

Partijen lijken verschillend te denken over het dilemma ‘vertrouwelijkheid versus transparantie’. Aan de ene kant is er het belang van een veilige werkomgeving waarbij sommige overwegingen tussen ambtenaren en bewindspersonen, of tussen ambtenaren onderling in vertrouwen gedeeld kunnen worden. Aan de andere kant is er het belang van democratisch en transparant bestuur, waarbij inzichtelijk wordt gemaakt op basis van welke overwegingen een besluit tot stand is gekomen. Het gaat daarbij uiteindelijk om verschillende paradigma’s op effectief besturen.

Oud-minister Donner (CDA) zei ooit – in navolging van Bismarck - dat ‘je niet moet willen weten hoe de worst wordt gemaakt’ waarmee hij bedoelde dat de politiek problemen moet oplossen en dat een zekere mate van vertrouwelijkheid van het ambtelijk en bestuurlijk overleg noodzakelijk is voor een goede besluitvorming. Hawezy is dan ook ‘terughoudend’ over de openbaarmaking van ambtelijke adviezen. VVD-kamerlid Martijn Buijsse is vóór het openbaar maken van ‘het besluit en de achterliggende documentatie van dat besluit, maar ik ben gereserveerd over alles wat daarvoor heeft plaatsgevonden’. De ratio van de vertrouwelijkheid van persoonlijke beleidsopvattingen is gelegen in de bescherming van vrije meningsvorming binnen het openbaar bestuur. Ambtenaren moeten vrijelijk hun opvattingen kunnen uiten, zonder vrees voor gezichtsverlies en bestuurders moeten hun eigen afweging kunnen maken, zo is de redenering.

D66, GL-PvdA en Volt willen wel openheid van het besluitvormingsproces. De kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming neemt volgens deze partijen toe als het maatschappelijk debat gevoed wordt met alle beschikbare kennis en alle relevante overwegingen en argumenten, ook als deze afkomstig zijn van ambtenaren. ‘Adviezen van ambtenaren hoeven niet tot de persoon herleidbaar te zijn maar ik wil wel dat bekend wordt welke alternatieven er zijn overwogen en waarom die zijn afgevallen’, zegt Sneller. Ook Glimina Chakor (GL-PvdA) vindt dat ‘informatie die op schrift is gesteld in beginsel openbaar moet zijn’ maar zij erkent dat ambtenaren beschermd moeten worden. ‘Het gaat om de boodschap, niet om de afzender.’ Laura Harks (kandidaat-Kamerlid voor Volt) constateert: Meestal ligt er ook een scenario A, scenario B, scenario C met voor's en tegens, maar die zie je nu allemaal niet. Je verhult het feit dat er wel breder is gekeken dan alleen de uiteindelijke keus. Als je dat inzicht niet wilt geven, betekent dit eigenlijk dat je burgers niet serieus neemt. Ik wil dus wél graag weten hoe de worst gemaakt wordt.’

Ambtelijk apparaat loopt vast

De vijf partijen onderkennen ook dat het in de uitvoering van de Wet open overheid behoorlijk spaak loopt. Het ambtelijk apparaat wordt te zwaar belast, termijnen worden royaal overschreden en eindigen nogal eens in een juridisch gevecht. Hawezy wijst op de ‘hoge uitvoeringslast voor overheden, die veel tijd, geld en menskracht kost’. Buijsse bevestigt: ‘Woo-verzoeken kunnen weleens vervelend uitkomen, zeker als het arbeidsintensieve processen zijn.’

Over een oplossing zijn de partijen het eens: verbeter de informatiehuishouding zodat burgers makkelijker kunnen vinden wat ze willen weten. VVD-kamerlid Buijsse herkent dit vanuit zijn ervaring als wethouder: ‘Wat ik in de gemeente heb gezien is dat de informatiehuishouding niet goed is ingericht voor soepele openbaarmaking.’ Actieve openbaarmaking is volgens de meeste partijen ook een route om het aantal Woo-verzoeken te verkleinen. Meerdere partijen pleiten voor een ministerie van Digitale Zaken dat de informatiehuishouding coördineert. Ook verwacht men dat AI-tools op het gebied van zoeken en toetsen op uitzonderingsgronden de komende jaren afhandelingstijd kunnen besparen.

Slimmer organiseren

Het verbeteren van de informatiehuishouding is zeker belangrijk en daar zal de komende jaren verder in geïnvesteerd moeten worden. Daarbij is nog wel een kanttekening te maken. Tegelijkertijd wordt dit te vaak als excuus gebruikt voor het verklaren van de trage afhandeling van Woo-verzoeken. In de praktijk volstaat het zoeken in een vijftal bronnen, het DMS, de groeps- en netwerkschijven, e-mailboxen en apps van sleutelfiguren. Uit een recent onderzoek van het Ministerie van Finnanciën blijkt dat een volwaardig zoekproces binnen 48 uur kan worden afgerond. Daarbij zijn vooral organisatorische aanpassingen essentieel, zoals bijvoorbeeld een autorisatie van aangewezen medewerkers om in alle relevante bronnen te kunnen zoeken. Buijsse pleit in dit kader voor meer zoekspecialisten en minder juristen.

Contact met verzoeker

GroenLinks-PvdA Kamerlid Chakor ziet nog een andere verbetermogelijkheid. Zij stelt dat de angst om fouten te maken en die te erkennen geslotenheid in de hand werkt. ‘Je moet een cultuur ontwikkelen waarin je met elkaar aan het leren bent en waarin je fouten mag maken, in plaats van een angstcultuur waarin je fouten gaat verbergen.’ Dat is ook de richting die Volt kiest: ‘We moeten naar een overheid die bewijst dat ze betrouwbaar is en daar hoort radicale openheid bij’, aldus Harks.

Opvallend is de brede steun voor betere communicatie met Woo-verzoekers. Chakor diende een motie in die ‘bijna unaniem’ werd aangenomen om standaard eerst contact op te nemen met verzoekers om te achterhalen wat ze precies willen. ‘Ik heb met mensen gesproken die gewoon contact willen, dat hun gevraagd wordt wat ze willen, dat er wordt meegedacht. Ze zijn gefrustreerd over de manier waarop ze worden benaderd. Neem burgers serieus.’

Populisten

De geïnterviewden zijn realistisch over de politieke context waarin partijen als de PVV, FVD en BBB soms anders aankijken tegen het belang van openheid. Harks: ‘Veel conservatieve, populistische partijen hebben de mond vol van transparantie als ze in de oppositie zitten. Maar zodra ze in een coalitie zitten is transparantie lastig.’ Chakor ziet dat ‘de PVV helemaal geen belang heeft bij transparantie. Die partij heeft zelf ook helemaal geen ledendemocratie’.

‘Met name populisten zien transparantie als een stok om anderen mee te slaan in plaats van als doorleefde opvatting’, zegt Sneller. ‘Kijk maar naar de houding van de BBB met minister Wiersma (LVVN) die gewoon tot het einde toe de door de rechter opgelegde openbaarmaking van stikstofdata tegenhoudt. Maar ook de debatten die we met voormalig minister Uitermark (NSC, Binnenlandse Zaken) hebben gehad over rechtstreeks contact met ambtenaren toonden zoveel kramp.’

Optimisme

Toch is Sneller optimistisch: ‘Onder de oppervlakte is een transformatie gaande waarbij de kramp afneemt en ontspanning begint te komen. Steeds meer ambtenaren vinden transparantie ook gewoon een onderdeel van hun werk.’

Chakor heeft in haar rol als wethouder (Groningen) gemerkt dat het ingewikkeld kan zijn om alle belangen te verenigen. ‘Als bestuurder kom je in een ingewikkelde spagaat terecht. Je hebt het college waar je mee te maken hebt, je hebt de belangen van de burgers en je hebt ook nog je partij. In dat krachtenveld kan je je kompas kwijtraken. Wat ik daar heb geleerd is dat het kompas gewoon de route van transparantie en eerlijkheid is. Eerlijkheid over de vraag waarom je dingen doet, waarom andere dingen niet kunnen en eerlijkheid dat je soms de oplossingen niet weet.’

Hawezy heeft zelf in zijn naaste familiekring ervaren dat de overheid soms tekortschiet in het actief meedenken en informeren. Hij geeft aan dat het goed zou zijn als er ook een maatschappelijk middenveld is dat een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de informatierelatie tussen burger en overheid. Denk daarbij aan het werk van Ombudsmannen en de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken. Alle partijen benadrukken het belang van een goede tussentijdse evaluatie van de Woo; inclusief een onderzoek naar de maatschappelijke baten van openbaarheid. Alle partijen zij het over eens dat transparantie van groot belang is in een democratie, maar dat openbaarheid van bestuur geen rustig bezit is en dat dit de komende jaren beter georganiseerd zal moeten worden.

Guido Enthoven is directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie.
Martijn Bennis is plaatsvervangend voorzitter Maatschappelijke Coalitie Over Informatie Gesproken.